文／林倖妃
高雄丙烯氣爆，是偶然的意外？還是長期疏失積累的必然？災難過後，一道道城市治理難題，不僅高雄亟需面對，更是全台灣上至中央、下至地方必須克服的轉型關卡。
治理難題1：每條道路，承載34倍風險
「過去幾年我們致力在防災、避災、減災，都是在面對颱風和極端降雨，從苦難中學得教訓，」高雄市研考會主委許立明沉默半晌，「未來更要正視工業化，對城市帶來的集體風險，」他的話語有幾分苦楚。
這樣的風險，充斥在每個人周圍。以地下管線而言，高雄市政府工務局根據過去12年建置的管線圖資，計算埋在地底下的電線、水管、瓦斯管到化學原料輸送管等等，連結起來總長度超過12萬公里。
但高雄市超過6米寬的主要道路，加起來的長度不過3,500公里，形同每公里道路承載了34倍的負擔和風險，而這些還不包括早在2003年前鋪設、不為人知的老舊管線。
密密麻麻交織的管線網絡，綑綁、也註定高雄的命運。從楠梓加工出口區、中油高雄煉油總廠、仁大工業區、大發工業區、林園工業區、小港臨海工業區，所有石化原料都從海上，透過高雄港接駁。
石化原料上岸後，若不是透過貨運陸送，就是經由管線，綿綿不絕輸送到周邊工業區內。「現在所掌握圖資，也可能和既有城市街道無法比對，」高雄市經濟發展局長曾文生坦承，因為城市發展和變化太快，很多早年埋設管線，如今位在夜市或住宅區等人口密集地帶。
治理難題2：七單位「共治」，怎麼管？
都市規劃的失靈，讓多數高雄人直到驚天一爆，才警覺地底風險。「工廠營運範疇內屬於工業安全，出了廠區延伸到城市的管線，就涉及公共安全，」安侯永續發展顧問公司總經理黃正忠解釋，過去企業主只注意廠內安全，反而忽視了運輸的危險性。
即使是政府相關單位，從中央到地方對出了工廠之外的管線，也始終缺乏明確管理系統和監督機制。
一條管線的設立到核准，涉及從經濟部工業局到高雄市工務局等七個單位。但管線輸送的「安全性」，卻沒有法令、也沒有單位負責監督。
一位不願具名的環保官員私下透露，業者只會根據管線流量和壓力進行檢測，維護保養卻多委外，「責任」也一併委外出去，一旦管線鏽蝕甚而洩漏，再搶救已經來不及。
治理難題3：政府只會救火，不會救災
城市要安全，健全的防災、救災體系更不能偏廢。高雄氣爆慘劇的發生，看在防救災專家、前內政部長李鴻源眼裡，仍有許多可以改善的空間。
「防救災是專業，但從消防局到消防署，都只會救火，卻不會救災，」他直指關鍵在制度和法令整合，這也是這次氣爆造成消防人員死傷慘重的重要原因。
因為國內沒有防災專責單位，針對地下輸送管線、維生管線、逃生設備和建築物藍圖等逐一建檔，更遑論建立防災監測系統。
一旦發生事故，環保署毒化災緊急應變隊要逐一檢測可能毒化物，延誤疏散時間，從掌管工業區的經濟部工業局，到負責道路施工的高雄市政府工務局，更不知道管線在哪裡。
「大家都很認真投入，但力氣和資源沒有花在刀口上，」李鴻源感嘆，國家防災不
能沒有政策和統籌指揮體系，否則碰到中大型災害，很容易束手無策，消防人員沒有專業、缺乏設備，也只能白白被犧牲……（完整報導，請見《天下雜誌》553期）
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