謝和霖／失火的資源回收與廢棄物處理體系（一）

2019年08月01日

文：謝和霖（看守台灣協會秘書長）

2019年3月在彰化縣線西鄉中華路的某回收場發生火警，消防隊員正努力打火。圖片來源：彰化縣消防局

為何回收場會常常失火？

最近幾年，常常聽到資源回收場失火的新聞。為何這些資源回收場會頻頻失火？有官方回應媒體採訪時表示：「（回收場）廢棄物起火原因『若非』人為因素，多半恐因堆積種類多，長期蓄熱導致自燃。」¹這回答頗耐人尋味，以一個「若非」把人為因素帶過，讓讀者把焦點放在「長期堆積易燃物導致自燃」等非人為因素。但究竟有哪些人為因素？人為因素是否更甚於非人為因素？則沒有詳加討論。

在正常情況下，資源回收場裡的回收物，都是回收商收購來的，是他們的資產，他們會輕易讓它們失火嗎？他們會不知道他們堆置的財產是易燃物，要有防火措施與消防設備，以避免它們因為天乾物燥而起火嗎？如果這些回收商不是白痴，他們應該會盡到一切應注意義務，在此情況下，就不該頻頻出現回收場失火的新聞；除非他們的回收物，其實不是他們自願收購來的資產，而是垃圾！

在沒人會做賠本生意的市場機制下，正常回收商收購的都是容易變賣、有價值的回收物，而諸如平板塑膠容器、免洗飲料杯、保麗龍包裝材、玻璃瓶、塑膠袋等因為分類或運送成本高昂、處理管道稀少或再生料市場有限等諸多因素而沒有市場價值的回收物，都是透過各縣市清潔隊回收；而清潔隊回收之後，大部分是透過統包統價的方式，把有價回收物和無價回收物以低廉統一價格一起變賣給回收商，這些接收清潔隊回收物的回收商，在把有價回收物變賣給處理商後，剩下賣不掉的無價回收物，會如何處理？花錢以一噸幾千元的清除處理費送到焚化廠燒掉嗎？還是讓它們成為失火回收場的主角？

自2014年起美國大量生產頁岩油氣以來到2017年中的這段期間，國際原油價格低迷不振，這讓許多有價回收物的價格都跟著下跌，可以想見許多中小型回收商收入也隨之下滑；而在2015年初，高雄調高外縣市垃圾及事業廢棄物處理費調漲到每噸兩千多元後，全國各地焚化廠事業廢棄物處理費也陸續調漲，這對於接收清潔隊許多無價回收物的回收商而言，等於廢棄物處理成本變高，在收入減少但支出增加的情況下，會不會有某些回收商選擇環境成本外部化的方式，來處理這些沒有價值的回收物？

而這個不利於回收市場的趨勢，並沒有隨著2017年中期國際原物料起漲的趨勢而終結，反而變本加厲。2017年7月，中國通告WTO表示將於2018年初禁止廢塑膠與廢紙等洋垃圾進口，之後歐美日等國的回收商開始在國際間尋找替代處理管道，於是大量廢紙與廢塑膠開始叩關我國，在料源供過於求的情況下，回收物價格開始和原物料價格走勢脫勾，不升反降。雖然環保署於2018年底緊急拉高廢紙與廢塑膠等「產業用料」的進口品質與限縮進口者資格，但只是抑制了廢紙和廢塑膠進口量持續上升的趨勢，而無法有效提振這兩類回收物的市場價格。

而在這波洋垃圾衝擊中，更有廢紙容器這個品項跌出回收商眼中有價回收物的行列，因為眾多紙廠現在有更多品質更好的廢紙來源，而不再收受含有鋁箔或塑膠淋膜的廢紙容器，而願意收受廢紙容器的，為唯一一家獲得環保署受補貼機構資格的專業紙容器處理廠，位在苗栗，由於運距關係，導致許多回收商拒收廢紙容器；後來環保署緊急協調兩家紙廠幫忙收廢紙容器，但一家在東部，貢獻有限，另一家在新竹，處理量能不大且區位和那家專業處理廠重疊，貢獻也不大；而那家專業紙容器處理廠，儘管也隨之擴大了處理量能，但只能透過某些中大型回收商送進去，沒有關係的眾多小回收商，只能乾瞪眼，或者被要求要付費才能送進去，因此重新收受廢紙容器的回收商相當有限。但之前收購而賣不出去的廢紙容器呢？是到焚化廠還是成為失火回收場的主角？

再者，中小型回收商的營業場所必須鄰近社區，才能有效提供回收服務，但在都市土地價格居高不下的情況下，許多中小型回收商選擇了市郊農地；而環保署也了解這些回收業者對於資源循環的重要性，只列管面積1,000平方公尺以上的回收業者，對於營運面積在1,000平方公尺以下的中小型回收商的土地非法使用情形，則睜一隻眼閉一隻眼。而這些中小型回收商，由於土地是向私人租用，且大多是非法使用，因此甚少投資必要硬體設施，比如常常使用鐵板或無價回收物品（如打包起來的平板塑膠容器）做為隔間，區隔不同類別回收物，回收物則大多露天堆置，頂多於工作人員（通常是老闆自己）休息與收料區搭個簡單的鐵皮屋頂遮蔭。再加上他們的地點有些是位於有點偏僻又不太偏僻的地方，也就是雖然鄰近社區卻沒什麼左鄰右舍，因此若正派經營可提供社區民眾方便的回收服務，若追求不當利得，則可能成為廢棄物的不法出口管道，理想的失火場所；畢竟沒什麼貴重設施，而且所堆置物品來來去去，在把有價回收物變賣清空後，以便宜處理費收取無價回收物或廢棄物，以失火之名，行非法處理之實，也不是沒有這個可能。

數據會說話：回收市場景氣差回收場失火新聞就頻傳

為了印證以上簡單的價格驅動理論，乃求助谷歌大神，爬梳2006年以來的回收場失火新聞事件。雖然不是每個回收場失火事件都會有新聞報導，但我們多少能從浮上新聞檯面的回收場失火事件的發生頻率與事件內容，取得一些蛛絲馬跡。結果相當令人震撼，回收場失火新聞事件的發生頻率，竟然與回收市場的景氣起伏呈現顯著負相關，也就是回收市場景氣越好，回收物價值越高，回收場失火事件就越少。

首先，來看看決定回收市場景氣的關鍵因素之一：國際原油價格走勢。²如圖1中的紅線，可看到在2011年至2014年中期的這段期間，國際原油價格每桶在100-125美元之間盤旋，這大概是1980年代第二次石油危機發生後迄今，國際原油價格最高的一段期間，想必回收物價格也跟著水漲船高。據2017年的一則新聞報導：「回收業者說，最近的國際原油價格，跟6、7年前（2010-2011年左右）比起來明顯低很多，連帶讓塑膠回收的價格跟著下跌，像是寶特瓶的回收價格，跟6年前比起來只剩下三分之一左右，影響很多業者的回收意願。」³

至於2006年至2010年底這段期間的國際原油價格，雖然不如2011-2014年期間的高檔，但除了2008年底至2009年中約七個月時間受金融風暴影響而處於低檔外，其他時間也都有高於每桶60美元的行情，是1980年代以來原油價格次高的一段期間。事實上，在整個1990年代，石油長期處於每桶30元以下的低廉價格，石油輸出國家組織（OPEC）並於2000年採取控制油價在22-28美元的政策，但自2004年後，因為發展中國家原油需求持續強勁成長、主要產油國伊拉克政局因為美伊戰爭而陷入不穩定狀態以及市場對未來油價的預期心理等眾多因素，油價已超出這個區間，石油輸出國家組織並於2005年宣佈暫時放棄控制油價政策，油價自此一路走高，直到2008年金融風暴發生方短暫重挫。⁴因此這段期間的回收物行情應該也不差。

鑑於影響回收物價格的不只是國際原物料價格，還有其他因素，諸如是否有處理管道、進口洋垃圾競爭問題，因此若能有歷年回收物價格，最能直接代表回收市場的行情。但這方面的完整資訊並不好找，我們好不容易從苗栗縣環保局網站，找到2009年3月迄今苗栗當地小型回收商的收購價格。⁵我們以處理設施量能充沛、再生料市場行情最佳的廢塑膠容器：廢寶特瓶，做為回收市場行情的代表，如圖1中綠線，可發現其收購價格走勢果如前述，在2017年底前儘管變動步調較國際原油價格緩慢，但大致上隨著國際原油價格浮動，且在2009年到2014年9月國際原油價格開始往低谷下滑之前的這段期間，還不曾低於每公斤10元，之後，其價格在10元盤旋了五個月後，開始一路往下掉到當前的每公斤4元，儘管油價自2017年底已經回升到每桶60美元以上，現在（2019年4月）更站上每桶70美元，但廢寶特瓶收購價格仍持續低迷不振。

再來看看透過谷歌搜尋整理出來的回收場失火新聞事件發生頻率與回收市場行情的關係，如圖2。我們發現，在2006年至2014年7月的這段期間，只有一件回收場失火新聞報導，且是發生在2013年，當年中國實施綠籬行動政策，禁止不潔廢塑膠進口，斷了國內部份無價廢塑膠的出路，比如主要用於生鮮食品托盤或包裝盒的平板塑膠容器，其因為材質眾多、外觀透明又會互相套疊而難以用機器及人工分類，以往在有廉價勞工的中國還有人願意收，此後即難有出路。沒想到我國的回收場「意外」失火新聞事件，竟能即時反映時事，真是令人意外。

而自從寶特瓶收購價格隨原油價格在2014年8月開始走跌後，回收場失火新聞就開始不絕於耳，從當年8月至該年底，就有五件回收場失火的新聞報導；之後，除了2016年的報導件數（六次）低於十次以外，其餘年度都高於十次，幾乎每個月都會有回收場失火報導；而從2019年初到四月底，就發生了九次。這正如同環境流行病學調查般，雖然無法證實哪個事件是純屬意外，哪個是刻意縱火，但從整體數據來看，「當回收物價如敝屣，還不如燒了吧！」，可能是許多回收場失火事件背後的原因！

另外，在爬梳這些失火新聞的過程中，發現有些回收場火災燒的根本就是廢棄物，而非回收物，疑似「假失火，真非法處理」。比如宜蘭礁溪的一家資源回收場，在今年（2019年）4月失火時，就被附近民眾指控常常載廢棄物回來燒，疑似是向人廉價收費的廢棄物非法處理業者。⁶另外2017年4月在台南善化發生的一起回收場火災，其回收物看來也如垃圾，而非一般資源回收場分類堆置整齊的模樣，且報導指出該回收場是違法經營，現場疑似堆置事業廢棄物，附近居民也指控該回收場不是第一次發生火災。⁷又如今年彰化線西的一家資源回收場，業者向地主承租土地放了一些廢棄物（包括廢電纜與廢塑膠）後，人就繞跑，該案因違法堆置事業廢棄物，於2017年8月被依違反廢清法移送地檢署，並於最近開庭要求地主清除，結果不久後（今年3月17日）就發生火災。彰化縣府更表示，這類非法廢棄物堆置場或資源回收場，「三年來分別有31、25、24件火警，已成為不定時炸彈。」⁸可見當無法從資源回收獲利時，或者當合法處理管道費用高昂時，就可能誘使某些人改行上梁山，從事非法收受廢棄物並放火燒掉的勾當！當然，某些業者是從一開始就打定主意要規避廢棄物處理費或從事非法勾當，才不管正常處理管道費用是高是低。

再者，我們注意到除了回收場假失火外，其他廢棄物處理場所也會有類似情形。比如台南新化一家被媒體誤報導為資源回收場，實際上登記的是加工/轉運型的土資廠，收受的是拆除或挖除工程產出的營建混合物，他們在把土石磚瓦等土石方資源和金屬、塑膠、木材等篩分開來後，可回收的土石資源和金屬，就拿去變賣，比較沒價值的廢塑膠等，在堆置了六七層樓高後，於今年3月發生火災，且兩年來已經發生三次火災。⁹這不禁令人連想起2016年時，曾聽聞當時宜蘭環保局長公開表示，有些裝潢業者會在晚上把拆除下來的廢棄物載到偏僻處，放了火後人就繞跑，怎麼也抓不到，他也很感困擾！可見營建或裝潢廢棄物的露天燃燒，情形相當嚴重。