約旦「難民煉金術」（下）：經濟特區戰爭財？

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2016年中，約旦政府開始對敘利亞難民發放工作許可、並允許敘利亞難民的子女接受教育。這些措施，在當時看來簡直就是不可思議。因為難民工作證政策出爐時，約旦的失業率剛剛攀過15%大關；到了2017年，更是已經竄升到18%以上。連約旦人自己都不見得找得到工作了，約旦政府甘冒激怒本國國民的風險，施行這些政策，旁人乍看之下可能難以理解。

然而，就在約旦政府決定對敘利亞難民核發工作證的當年，約旦政府便從國際社會獲得了14億美元的援助，比預期目標還高出了37%，一掃連年外援經費無法達標的窘況。同時，約旦還獲得了9000多億的優惠利率貸款；對約旦這樣的中等收入國家來說，這根本是求之不得、破天荒的優惠。

這當然不是巧合，而是與約旦與歐盟當年簽署的《約旦協定》（The EU-Jordan Compact，或直接稱作The Jordan Compact）有關。

為了舒緩難民對約旦社會的壓力、同時改善難民在約旦的生存處境，歐盟和約旦政府代表於2016年2月在倫敦簽署了《約旦協定》；在協定中，歐盟承諾對僱用一定比例難民的約旦廠商，擱置一切技術性條件，實施長達十年的進口關稅優惠。對於約旦來說，此舉可以打開歐盟市場，進而吸引外資、刺激經濟增長；對於歐洲而言，住在約旦的難民可以獲得更好的經濟條件，也可望間接降低難民前往歐洲的意願、減緩歐陸收容難民的壓力。

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依據《約旦協定》，約旦政府打算在難民集中的地區劃設「產業特區」，讓難民在特區內工作，同時善用外資和出口至歐盟的優惠稅率，把就業市場的餅做大。這些產業特區鎖定兩種企業，一種是雇用一定比例敘利亞難民的外商，另一種則是無法持續在本國生產的敘利亞廠商（後者可以完全雇用敘利亞難民）。

換句話說，與其讓難民繼續打黑工、「搶飯碗」，還不如核發工作證給他們、讓難民的地下經濟活動合法化。如此一來，難民不但搖身一變，成為現成的廉價勞動力、幫助約旦發展製造業，他們的生活與工作也能受法律保障，政府亦樂得增加稅收。甚至，這些賦權政策，還能繼續說服其他國際捐助者增加援助，一舉數得；對於國際社會而言，將敘利亞企業吸引到約旦，還可望加速敘利亞的產業空洞化，使敘利亞各方政權喪失稅基，進而使內戰缺乏資金、無以為繼。

《約旦協定》由此被看作難民援助政策的新典範。在過去，難民援助意味的是捐支票、蓋難民營；今日，則強調讓難民融入主流社會、以及幫助就業和經濟發展的配套措施。這些轉變反映出的是，難民援助的思考和論述，近年來已逐漸由「人道」範型，移轉為「發展」範型。換句話說，外援的目的，不再只是解決暫時的生存危機，而是進一步串連上長期的發展動能；難民，也不再只是被動等待援助、必須和主流社會隔絕開來的危險群體，而是可以參與經濟發展的重要功臣。

看到這裡，或許你會覺得，這種化危機為轉機（甚至商機），以降低關稅、獎勵投資、開放市場，兼收政治效益的套裝方案，聽起來很耳熟？沒錯，這些計劃的背後，依舊有擅於在危機中出手的國際貨幣基金組織與世界銀行。

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早在約旦協定於倫敦簽署落定之前，聯合國難民署便已經和世界銀行合作，聯手與約旦政府遊說磋商，確立了結合發展和人道援助的方案，並且和約旦「展望2025」（2025 Vision）的各種市場自由化、結構重組計劃打包在一起。

值得一提的是，這種「發展範型」的難民政策，對於敘利亞難民而言，或許會比巴勒斯坦難民還更容易接受一些。人類學者Nell Gabiam在敘利亞的巴勒斯坦難民營的田野調查中發現，在巴勒斯坦難民營裡，結合「發展論述」的援助方案，經常被巴勒斯坦人視作說服難民「永久定居」、放棄歸返巴勒斯坦的說詞，背後其實是西方集團和以色列的「陰謀」；對敘利亞難民而言，這層「陰謀論」的疑慮似乎並不存在。然而，一旦敘利亞內戰結束，敘利亞難民「歸國與否」，依舊是約旦政府必須面對的課題。

尤其，美軍從2012年起，便開始在約旦境內，以「反抗伊斯蘭國」為名，吸收、訓練敘利亞難民與投誠士兵，以便在敘利亞南部陷入動亂、或阿薩德政權垮台時主動出擊，建立「安全區」，防止更多難民越過邊界逃往約旦。然而，這些約旦政府難以管理的武裝力量，萬一未來無法歸國、滯留約旦，會不會像過去的巴勒斯坦難民營一樣，重演「國中之國」的危機，為約旦帶來難以預期的動盪？

但無論如何，約旦都顛覆了我對難民收容國的刻板想像。它並非只是被動、無助地枯等外援，而是有意識地將湧入的難民，轉化為政治資本與談判籌碼；它巧妙靈活地遊走在捐助國之間，深知歐盟的政治需要，才把難民問題這個燙手山芋，種成一棵閃著銀光的「搖錢樹」。結果也不令人意外：從2016年起，就難民人均獲得的援助金額而言，約旦所獲得的國際援助，比起其他兩個同樣容留敘利亞難民的國家——土耳其與黎巴嫩——都還要來得高。

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不過，約旦過往難民政策的改善，歷來都恰巧與美國和聯合國撥款的時間點吻合。這些巧合都讓外人很難分清，所謂的「外援經費」，到底是用來挹注在難民身上的「及時雨」，還是用來賄賂約旦政府、讓他們善待難民的「保護費」。

由此看來，約旦遲遲沒有簽署聯合國用以規範難民權益的《難民地位公約》，或許是有心而為之：不和國際難民協定接軌，更能讓約旦政府保持彈性，在追求自身利益的前提下，策略性地調整國內的難民政策。

這種新型態的難民援助模式，對於約旦政府、約旦國民，以及流離失所的敘利亞難民而言，究竟是不是好事呢？賦予合法工作權，會不會加深難民和本國人之間的齟齬、甚至排擠同樣弱勢的其他外籍移工？在本地的基礎設施和醫療服務趕上水準之前，《約旦協定》對約旦社會帶來的衝擊，又要如何衡量呢？許多疑惑仍留待觀察。

更重要的是，一旦敘利亞局勢穩定下來，這些敘利亞難民是要回國參與重建，還是要留在約旦呢？倘若大部分難民選擇回國，那麼因為《約旦協定》而繁榮的經濟，會不會成為曇花一現？再說，就2017年的統計數字和2018年的預測，《約旦協定》對約旦經濟似乎也難見成效。

但最讓我困惑的，其實是某種弔詭的對比：當難民受害的時候，是媒體版面上一個個面目清晰、血跡斑斑的面孔；現在，卻又化作發展年報表格中的一欄欄數據。這種對比，就像法魯克輕鬆寫意、卻又帶點無奈地說著「靠難民賺錢」一樣，也點出了新自由主義發展修辭中常見的道德難題，是如何被「必要之惡」、「利大於弊」這些字眼給輕描淡寫地帶過。

然而，眼下戰火煙硝未散、難民生計問題更是刻不容緩，這些質疑暫時無暇顧慮，或許也難有答案——就像法魯克當時在餐桌旁拋給我的那些難題，他自己也沒有答案。

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收拾好餐桌之後，法魯克提議開車帶我們出去走走。作為一個稱職的水文學家，法魯克為我們規劃的行程也十足「水文特色」。我們搭著他的車切過山脈、向海平面駛去，一路上居然黃花遍野，難得的滿地春意拉扯我們在車上搖搖晃晃的睏意，直到死海出現在我們面前。和約旦地表的荒蕪不毛一樣，死海也是一片死寂，卻依然美麗。我們興奮地跳進死海裡，法魯克卻只是站得遠遠、微笑著看我們載浮載沉，然後再貼心地扛來準備好的桶裝水，洗掉我們身上的鹽鹵。

但他最迫不及待向我們介紹的，其實是穆吉谷地裡的一個溫泉瀑布。法魯克把車子轉進荒山裡迂迴爬坡，最後停在一個度假村前；在四周岩壁的襯托之下，度假村格格不入，像從紅海畔飛來似的。我們去過不少瀑布，有得壯闊懾人、有的涓涓秀氣；但在約旦的荒漠中看見瀑布，卻更像奇蹟。站在崖底的我們一邊「醍醐灌頂」，一邊聽著法魯克得意描述，他當年是如何探勘發現這個溫泉瀑布。

好在我們已經習慣他的幽默，雖然真的不太好笑。