戴肇洋
社會各界所矚目的《台美21世紀貿易倡議》首批協定於6月1日完成簽署之後，行政院提請立法院審議於7月26日臨時院會三讀通過。從總統府至行政院公開宣揚表示，此一協定不但是台美1979年中止外交關係以來最完整結構的協定，且為台美長期經濟友好最具意義的協定，同時為台美進一步洽簽自由貿易協定（FTA）鋪路，甚至為台灣後續申請加入更高規格的區域貿易協定奠定基礎。
我們肯定政府勇敢提出願景，但也要提醒當局不要忽略自由貿易談判策略正在變化。亦即隨著新世界貿易新潮流，在政治和經濟相互糾葛之下，近年以來全球呈現反對洽簽FTA現象。尤其新冠疫情之後，由於遠距線上服務崛起開始替代實體交易，加上富國和窮國之間的工資、生產成本差距縮小，使得各國將其洽簽貿易協定的重心，從追求直接成本的關稅減讓等議題，逐漸轉型為範圍窄、爭議少及共識易更加重視間接成本的數位版權、科技產品標準、環境法規等議題。
■疫情催化改變，小而美協定當道
亦即全球將洽簽貿易協定的重心，從涉及較為複雜需要國會召開聽證、冗長辯論及逐條審查同意的關稅議題談判，轉型為選擇較單純透過「行政部門」可以解決之其他議題諮商。舉例來說，過去一年美國拜登政府與日本、歐盟等20餘國的談判可以發現，雖仍然以跨境經濟為諮商目標，但並未將常見的「自由貿易」和「關稅」列入談判內容。再者，從其推動《印太經濟架構協定》的方向觀察，更是在排除關稅減讓下，以深化彼此經濟關係、鏈結供應合作及統一各種標準等領域為核心，沒有一項需要經過國會批准。
此一現象，並非顯示全球自由貿易體系告終，而是反映自由貿易協定所涉及的關稅減讓歧見不易解決，加上需要透過國會法定程序，緩不濟急，甚至難以執行，使各國認為與其陷入關稅減讓糾葛，不如重視永續發展特定議題，而且是監管機關之間達成共識的小型協定。誠如美國國安顧問蘇利文（Jake Sullivan）之前表示，面對複雜國際環境之下，華府在對外貿易政策上並非追求關稅減讓，而是採取一套不同於過去的「基本優先選擇事項」。
此意味著，此次《台美貿易倡議》乃是台美雙方在遵循美國對外貿易政策背景，以及排除關稅減讓前提下進行相關議題談判，若要刻意將其宣揚為突破台美外交關係，甚至期待未來可以藉此更進一步洽簽FTA，其實未能掌握全球自由貿易談判策略正在轉型，恐淪為大內宣。再者，美國既有《貿易促進授權法案（Trade Promotion Authority，TPA）》於2021年7月屆期之後，若沒有美國國會未能重新授權，則拜登政府無法與其他國家進行FTA之談判，無疑是推動台美簽署FTA的重要障礙。
■適度讓利新興市場；善用台商網絡優勢
面對全球自由貿易談判新策略，其實提供我們在「一中」因素限制下，未來拓展國際社會新路徑。無庸置疑，兩岸「一中」政治糾葛，始終是台灣參與國際社會不易撤除的藩籬，導致迄今在洽簽雙邊FTA或加入多邊區域經濟整合上難有突破。亦即在現實的國際環境之下，我們若能透過長期以來所累積雄厚的經濟實力，以及已建立綿密的產業網絡，配合全球自由貿易談判策略轉型，理應可以找出突破困境策略。
也就是說，台灣與許多新興市場的重要貿易夥伴沒有外交關係；但是，我們可以透過經濟對話策略，同時採取「讓利」策略，推動涵蓋全面產業包括：增加投資及移轉技術合作策略。至於在貿易政策上，則是提供這些新興市場全面性或選擇性開放，並不要求對方回報或僅有少數關鍵領域回報基礎之上，建立雙邊更緊密的經濟夥伴關係，進而選擇各種特定議題與其洽簽小型協定，藉此突破無法洽簽FTA或加入區域經濟整合限制。其實，過去台灣透過「讓利」策略，與南美洲巴拉圭的FTA簽署，是頗為成功的成功典範。
另一方面，更加值得政府重視的是，從過去30年以來全球供應鏈的發展軌跡或網絡加以觀察可以發現，任何供應鏈的成長發展所需要的條件是能力及效率，並非需要透過FTA或區域經濟整合。其實，在美中貿易糾葛及新冠疫情肆虐下，台灣廠商所具有的「信任」、「安全」優勢，再度引發西方國家重組供應網絡構想。因此，若能藉此將國內及全球各地台商的生產網絡加以整合，同時加強與西方國家重組供應網絡之連結，其整體實力並不亞於簽署FTA或加入區域經濟整合。
(本文刊於2023年8月1日工商時報)
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