台中縣財政問題概況研析 - 國家政策研究基金會

壹、前言

近年來，中央財政拮据，一向仰賴中央財源支應的地方政府更是雪上加霜。目前各地方政府均面臨相同的財政問題，即歲出規模擴增速度超過歲入，入不敷出的結果，使地方財政收支失衡日益嚴重。去年過年前許多縣市因調度困難，致無力發放年終獎金，今（91）年四、五月間更有百餘個鄉（鎮、市）因財源短缺而拒繳電費。地方財政問題之嚴重，可見一般。

土地運用一向是地方政府最大的資源，對於土地的開發與都市計畫的建設，傳統的作法，係由政府編列預算以一般稅收作為開闢公共設施之財源。然近年來，地方政府財政困難，許多土地開發計畫，因經費不足而暫緩，或施行品質不佳，或工程進度嚴重落後。對於地方經濟之發展，影響甚鉅。

玆就台中縣84至91年度財政概況為例，分析其近年來財政收支與債務成長情形、91年度預算編列之缺失，並提出有待改進之處。

貳、近年來台中縣財政概況分析

首先，針對台中縣政府財政概況之分析，資料來源根據八十七至九十年度止之總決算，與九十一年度之總預算（為前任縣長所編列之預算），彙整如附表。其內容分析如下：

一、84至90年度財政收支與債務概況

歷年來（84-89年度）台中縣之政府規模，平均約為270億元，然90年度卻急增為498.69億元，經洽台中縣主計人員稱，其主要係因民國88年「921大地震」，行政院對台中縣罹難者的死亡補助金與慰問金約100多億元的補助收入，未及編入88下及89年度之預算，故補列於90年度預算執行之。為使比較基礎一致，故將90年度排除在外之財政概況分析如下。

（1）就歲入財源而言，以「稅課收入」為最大宗，其所占歲入比重由85年度的37.49﹪，逐年遞增至89年度的48.92﹪﹔其次為「協助及補助收入」，除了88年度占歲入比重僅9.17﹪外，則由85年度的44.14﹪逐年遞減至89年度的28.15﹪。由上可知，由於「協助及補助收入」逐年遞減，相對使得台中縣自有財源占歲入之比重，除88年度外，亦由85年度的50.59﹪提高至89年度的57.08﹪。又因「協助及補助收入」非屬穩定的財源，若前後年度差異太大，勢將影響地方政府的預算執行成效，例如87年度之「協助及補助收入」為92.96億元，然次（88）年度遽減為21.84億元，二者相差71億元，占歲出規模約四分之一，勢必影響台中縣政府施政規劃。

（2）就歲出項目而言，以「教育文化支出」所占歲出之比重最大，並且由85年度的39.33﹪逐年擴大至89年度的44.60﹪，其次為「經濟發展支出」12.35﹪，值得注意的是「一般政務支出」為成長最為快速，至89年底其支出規模已超過「社福環保退撫支出」項目。另外，「債務還本」占整體財政支出之比重雖僅6.12﹪，但有逐年升高的趨勢。

（3）從84-89年度歲入歲出趨勢觀之，歲出逐年擴大，歲入則逐年縮減，以至於歲入歲出之差短占歲出之赤字比重愈來愈高，由85年度的5.25﹪遽增為89年度的23.99﹪。另就其差短之彌補財源，除了84及86年度以「移用歲計賸餘」與「賒借收入」為之外﹔其餘年度，因「歲計賸餘」已移用殆盡，而以賒借收入與短期透支方式融通，規避公共債務法相關規範。

（4）依公債法（91年修法前）第四條之規定「縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過百分之十八及百分之二十五。」台中縣依法核算之法定債務餘額上限約49億元，其在87與88年度的累積未償債務餘額分別為52.95與56.22億元，早已超過公債法之規範。雖89年度之「債務餘額」下降至29.88億元，主要係因為配合會計制度之變更，將以前年度包含在歲入的「賒借收入」與包含在歲出的「債務還本」，做調整與沖銷。因此，89年度以前之「債務餘額」轉到「累計賸餘」科目，也因此，「累計賸餘」亦從88年度負的97億元遽增至89年度負的194.28億元。

（5）在「累計賸餘」方面，87年度已為負的34.56億元，88年度更倍數增加至負的97億元，而其短期借款亦從88年度16.92億元增加至89年度的60.52億元。由此可知，由於赤字差短逐年擴增，而債務已達規範上限的情況下，法定可籌措之「賒借收入」已無法以彌平赤字差短，相對仰賴「銀行透支」的短期借款亦愈來愈高。而債務內容主要是積欠許多工程案件工程款、政府採購、以及員工獎金等應付而未付之債務。

二、91年度預算編列情形

（1） 91年度歲入預算數321.87億元，歲出預算數296.86億元，無「賒借收入」，債務還本25.01億元，故91年度維持預算平衡。惟所編列之「稅課收入」與「協助及補助收入」等歲入財源，實為虛列之數﹔至於「經濟發展支出」僅編列4.92億元，占整體財政支出之比重僅1.53﹪，而歷年來「經濟發展支出」約35-40億元左右，所占整體支出比重約為12﹪，減少幅度高達88﹪，顯有為平衡預算不實編列之實。

（2）預算制度是讓有的資源做適當配置，政府所有預算應按照計畫來編制，亦即預算反映政府計畫，且應有延續性。預算一旦編列了就會對各項支出產生約束力，因此要落實預算執行，並力求與將來決算的一致。顯然地，台中縣91年度僅編列4.92億元的「經濟發展支出」經費，相當不合理，且不符預算編列精神。

（3）目前各地方政府均面臨財政收支失衡的問題，其癥結在於地方政府「應收未收」（例如停徵工程受益費、娛樂稅與地價稅稅基偏低）、「該付未付」（例如積欠退休金）、以及「虛收實支」（例如虛編上級補助進行實際建設，或將同一塊土地一連賣了多年以虛編收入）。另外，由於地方政府對於原有的地方收入執行成果不佳，使地方財源流失嚴重。例如土地增值稅及地價稅，因而課稅稅基無法合理調高，使地方財源短少。此外，部分縣市更因「工程受益費條例」原有下限規範之刪除，而停徵工程受益費，減少應有財源。凡此均使地方原本已經有限的財源，更加枯竭。相對而言，地方政府就這些部分的收入，仍有努力的空間。

三、小結

債務急遽增加，為近年來台中縣政府最嚴重的財政問題。就民進黨執政期間87至90年度，累計賸餘不但由正轉負，更是以倍增的速度累積債務。就91年度預算編列資料，亦顯有漏列支出與虛編收入等，不當之情事。

地方政府在預算收支不實編列，加上債務受法律規範之限制情況下，為因應縣庫之調度，不得不向金融行庫辦理鉅額之短期墊借或透支；惟所墊借或透支之款項，間有逾一年未償還，或以變更透支契約期限、額度或新舊約期間不間斷，而變相形成長期透支情形，藉以逃避公共債務法第四條規範之負債比例；又其多未訂定相關墊借或透支款項內規，致辦理墊借或透支時，或實際舉借額度超出契約約定，或契約未規範舉借額度而無限制透借等情事，顯欠管理機制。

另依90年度的「歲出保留款」約高達160億元，也就是說，政府有錢花不掉，因為執行的能力不足。以保留繼續執行計畫之金額分析，原因包括財務調度困難，致計畫延後執行；補助經費未按工程進度撥付；用地徵收未完成，致補償費無法如期發放等問題﹔這還不包括支出可能產生的無效率與浪費等問題。再者，地方政府對土地財產的管理不良﹔或者都市計畫缺乏財務規劃而無法執行﹔或工業區設置不當，廠房賣不出去，任憑土地閒置等，產生許多施政無效率的情形。總之，大量保留預算將影響整體資源的有效利用，因此，應檢討改善預算執行能力。

參、建議

一、中央政府方面現制與改進

（一）檢討

1、促請中央加速立法或檢討改進現制

（1）加速完成「地方稅法通則」以及「規費法」之立法：賦予地方政府得視需要開徵新稅、調高地方徵收稅率及課徵附加課稅之權力，使地方取得穩定歲入財源之法源，以提高地方政府籌措財源自主性，與落實自我負責精神與責任的兩大法律。

（2）中央政府不得任意濫開減稅或增加支出的支票，減損地方財源：如確有減稅或增加支出之必要，則應嚴格要求中央政府遵守財政收支劃分法第三十八條之一：「各級政府、立法機關制（訂）定或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；需增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源。」規定辦理，故未提出相對妥適財源者，其減稅或支出增加法案應屬無效，以免影響地方政府財源。

（3）檢討「小班小校」制度：為了提昇國家競爭力，「小班小校」制的一直是教育改革者所推動的目標，致使「教育文化支出」成為地方政府最大的支出項目。平均而言，每班人數由35人下降1人，地方政府每年須增加1億元的支出，尚不包括硬體設備與未來退撫金的支出，是地方政府沉重的負擔，而錢付不出來，也影響到整個制度的推動與成效。教育是國家百年大計，我們注重教育的環境，更重視教育的品質，中央政府應負起經費補助與規劃的責任，同時檢討整個制度的施行成效。

（4）制定「地方政府預算法」：當前地方財政問題仍層出不窮，依現行財政收支劃分法第五條規定，對各級政府財政收支之監督，應依法律之規定﹔又同法第三十五條之一規定，各級政府年度總預算、追加減預算、與特別預算收支之籌劃、編製及其同性質費用標準，除其他法律另有規定外，應依行政院所訂定之。然地方預算編列與執行的不當所造成財政問題，似非前述規範能發揮牽制與監督之功效。是故，應可從預算法第九十三條規定考量，另制定「地方政府預算法」，以健全地方預算制度，並建立完整之監督機制。

2、加強財政管理與債務資訊透明化

政府資訊公開透明化已是世界各主要國家共同的趨勢，然目前我國對於公共債務相關資訊之揭露仍屬不足，實有必要再進一步加強揭露債務相關訊息，以達成政府資訊透明化目標，進而健全政府財政，及促進債券市場之發展，而可行的方向如：(一)資訊揭露的法制規範；(二)擴增資訊揭露的範圍；(三)充實資訊揭露的內容；(四)普及資訊揭露的對象；(五)加強資訊揭露的時地；及(六)強化公共債務之衡量指標。

就台中縣的情況而言，其決算書與預算書所揭露的資訊，截至89年底的未償債務餘額為29.88億元，90年底則遽增為89.41億元，又依現行公共債務法第四條：「縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過百分之四十五及百分之二十五。」之規定，長期債務早已超過公債法之規範。再加上89年度決算所列之短期借款達60.52億元，且在快速的累積與不斷的向銀行展延債務的情況下，短期借款已成為財政管理上的大黑洞。

因此，為追求穩健的財政體質，應嚴格遵守公共債務法有關舉債上限之規範。在在顯示政府財政並未透明化，管理有待加強，同時財政主計與審計單位亦應負起監督的責任。對於向銀行透支部分，即屬調度融通之資金，亦應予以設限於當年度短期調度所需之用，且予併入債務範圍規範。

二、地方政府方面

地方政府面臨財政壓力時，其因應方向，包括增加各項收入、提高生產效率、尋求上級政府補助、活絡地方經濟、自闢財源、以及刪減公共支出或服務項目等。其中尋求上級政府補助並不符合地方財政自主的方向，亦非地方政府所能決定，加上當前上級政府的財政狀況不一定有充裕的能力來補助地方，因此只能救急不能救窮，並非解決之道。最重要的還是活絡地方經濟，以增闢財源，才是治本之道，應積極發展具有地方特色之商業或產業，促進地方繁榮發展，進而開拓稅源，甚至稅源以外之財源。

（一）現制下之改進方向

（1）開源方面：包括清理欠稅工作、確實徵收各項規費及罰款收入、加強公有財產之經營管理、加強庫款調度管理，以紓緩利息負擔。

（2）節流方面：覈實編列歲出預算，力求收支平衡；強化法制觀念及內部審核功能，以減少無效益支出；提高行政效率，精實組織人力，以抑制用人費之成長。

（二）地方政府充分運用土地，以增闢財源

（1）地方政府土地利問題

土地利用是地方政府最大的資源，土地稅是支持地方公共事務運作的主要財源，然而土地稅的角色大不如以往重要，目前許多國家的地方政府亦面臨土地稅稅收衰減的問題，地方的替代財源逐漸以非稅課收入的規費、使用費和土地開發費之收取為之。

近年來，由於地方政府財政困難，預算所列的「經濟發展支出」逐年銳減，許多土地開發計畫，礙於經費不足而暫緩，或施行品質不佳，或工程進度嚴重落後。目前仍有許多尚未取得的公共設施保留地，若全由政府編列預算，在當前財政已相當惡化的情況下，台灣地區民眾還需負擔至少數千億甚至上兆元的經費。因此，目前地方政府對於大型的建設計畫多以BOT的方式，引進民間力量來參與，一方面減輕政府的財務壓力，另一方面提高經營效率。然而，因公共財貨性質特殊，有些財貨仍須由政府來提供，在受益公平與資源使用效率雙重的考量下，政府財源實可藉由受益者付費、適當反映成本、或開發同時付費等方式來籌措。

（2）財源增加之策略

1、加強課徵使用費與規費

規費係指政府交付特定對象或提供其使用公有設施及各項財貨或勞務，因該特定對象享有特定利益，應收取合理之相對給付。

由於使用費的收取符合效率與公平原則，而當公共建設的提供不能滿足使用者需求，有效需求會下降，使得使用費的收入下降，而該公共建設的權責單位即應檢討改進，因此形成供應品質與市場需求間的平衡力量。

2、繼續徵收工程受益費

由於在已建成地區，經濟活動較為密集，不動產價格較高，且基本的公共建設已存在，因此居民並不認為新闢公共設施會帶來明顯的經濟效益，最多也只是改善舊有的問題罷了。故通常在尚未開發的地區，才會明顯感受到公共工程所帶來的效益。然而，在新闢開發建設時，需要徵收土地與忍受施工期，對當地居民而言，可說是未蒙其利先受其害，這亦是工程受益費不易徵收之因。因此，須事先詳細評估公共工程對該建區所帶來的效益，並與居民充分溝通，才能減少開徵工程受益費時可能遭遇的阻力。

目前在地方縣市工程受益費幾乎是處停徵狀態，然因工程受益費的課徵對象是公共工程鄰近受益土地的地主，因此法律上仍應恢復下限之課徵。

3、加速推動土地重劃或整體開發

土地重劃是一項都市開發的工具，但若與美國的整體開發做比較，目前的土地重劃功能則還有待加強。以美國的整體開發而言，除有土地細分（即土地重劃）的功能外，尚具有社區整體環境塑造的功能。有些開發案的開發者甚至扮演經營者的角色，除長期持有該社區的部分產權外，同時負責經營該區以及整體維護管理之工作。因此，須有龐大的資金，始足支應整體的規劃與分期進行。

而國內的土地重劃，僅就土地重新規劃利用，並未考慮到開發地區的空間品質之塑造。因此，若地方政府在經濟發展較為發達，資金較為充裕的情況下，則可考慮整體開發之推動。至於公共設施經費之負擔，則由開發者、地主、購屋者、或房屋使用者共同分擔，以符合公平原則，不但可提升區域之都市發展與生活品質，亦可增加該區之經濟附加價值。

4、研議開徵採用開發同時付費

由於土地的開發會引起鄰近區域對公共設施的需求，傳統上多由政府以一般稅收作為財源，編列預算來提供相關的公共建設與服務，僅有少部分是由開發地區相關的受益者付費，如工程受益費、市地重劃等。

開發影響費也稱影響費（impact fee），或開發費（develop fee），是一種「開發同時付費」，係指地方政府要求土地開發者或房屋興建者在一般的不動產稅課之外，針對其土地開發所產生的影響以及對公共設施，必須繳納的財務負擔。

表一：84-91年度台中縣政府財政概況

單位：億元；%

項目

年度

政府規模

彌補差短來源

歲出

債務

歲出

歲入

差短

赤字比重

移用歲計

賒借收入

加

依存度

累計賸餘

債務餘額

(1)

(2)

(3)=(2)-(1)

(4)=(3)/(1)

賸餘(5)

(6)

還本(7)

(8)=(6)/(7)

(9)

(10)

235.15

212.41

(22.74)

-9.67

8.86

13.88

235.15

0.06

265.33

251.39

(13.94)

-5.25

0.00

13.97

265.33

0.05

275.13

252.46

(22.67)

-8.24

0.16

22.51

275.13

0.08

0.98

45.33*

268.68

225.26

(43.42)

-16.16

0.00

21.21

282.27

0.08

(34.56)

52.95

271.11

216.22

(54.89)

-20.25

0.00

21.84

289.43

0.08

(97.00)

56.22

88下及89

409.09

310.96

(98.13)

-23.99

0.00

53.85

438.69

0.12

(194.28)

29.88

89A

280.28

213.04

(67.23)

0.00

36.89

300.55

0.12

(194.28)

29.88

498.69

438.41

(60.28)

-12.09

0.00

42.32

531.21

0.08

(233.24)

89.41

91（預）

296.86

321.87

25.01

0.00

321.87

0.00

64.4*

資料來源：87-90年度台中縣總決算﹔91年度台中縣總預算。

註：

1.84-86年度部分原始資料不完整，待查證。

2.89A係為各年比較基礎一致，按行政院所採基礎1.4596倍平減，列計為89年度之決算數

3.為符合現行預算法之規定，87-91年度歲入規模不包括賒借收入﹔歲出規模不包括還本支出

4.八十八下及八十九年度歲計賸餘為負66.96億元，係因配合會計制度之變更，將以前年度包含在歲入的賒借收入與包含在歲出的債務還本，做調整與沖銷。

5." * "表示估算值

表二（1）：84-91年度台中縣政府財政收入分析概況

單位：億元；﹪

項目

年度

歲入財源

融資財源

課稅收入

合計

移用

協助及

其他

自有

歲計

賒借

總計

小計

統籌

一般

補助

收入

金額

年增率

財源

小計

賸餘

收入

稅款

稅收

收入(1)

(2)

(2)-(1)

97.81

87.59

27.01

212.41

124.82

22.74

8.86

13.88

235.15

99.48

117.14

34.77

251.39

18.35%

134.25

13.97

0.00

13.97

265.36

108.07

118.15

26.24

252.46

0.43%

134.31

22.67

0.16

22.51

275.13

102.60

31.47

71.13

92.96

29.70

225.26

-10.77%

132.30

21.21

0.00

21.21

246.47

107.64

41.97

65.67

21.84

86.74

216.22

-4.01%

194.38

21.84

0.00

21.84

238.06

88下及89

178.45

66.90

111.55

102.71

29.80

310.96

208.25

53.85

0.00

53.85

364.81

89A

122.26

45.83

76.43

70.37

20.42

213.04

-1.47%

142.68

36.89

0.00

36.89

249.94

117.71

44.86

72.85

274.92

45.78

438.41

105.78%

163.49

42.32

0.00

42.32

480.73

91（預）

138.25

48.68

89.57

165.04

18.58

321.87

-26.58%

156.83

0.00

321.87

表二（2）：84-91年度台中縣政府財政收入結構分析

單位：％

項目

年度

歲入財源

自有財

融資財源

課稅收入

協助及

其他

源占歲

移用

賒借

總計

小計

統籌

一般

補助

收入

合計

入財源

小計

歲計

收入

稅款

稅收

收入

比重

賸餘

41.59

37.25

11.49

90.33

53.08

9.67

3.77

5.90

100.00

37.49

44.14

13.10

94.74

50.59

5.26

0.00

5.26

100.00

39.28

42.94

9.54

91.76

48.82

8.24

0.06

8.18

100.00

41.63

12.77

28.86

37.72

12.05

91.39

53.68

8.61

0.00

8.61

100.00

45.22

17.63

27.59

9.17

36.44

90.83

81.65

9.17

0.00

9.17

100.00

88下及89

48.92

18.34

30.58

28.15

8.17

85.24

57.08

14.76

0.00

14.76

100.00

89A

同上

24.49

9.33

15.15

57.19

9.52

91.20

34.01

8.80

0.00

8.80

100.00

91（預）

42.95

15.12

27.83

51.28

5.77

100.00

48.72

0.00

100.00

表三（1）：84-91年度台中縣政府財政支出按市政別分析概況

單位：億元；﹪

項目

年度

歲出規模

債務

一般政務

教育文化

經濟發展

社福、環保、

警政

其他

合計

還本

總計

支出

退撫支出

支出

金額

年增率

19.06

96.57

35.75

29.86

21.72

32.18

235.15

20.60

104.35

52.13

34.66

22.64

30.95

265.33

12.83

265.33

21.74

112.39

38.55

33.84

23.66

44.96

275.13

3.69

275.13

24.84

115.28

35.37

41.27

24.67

27.26

268.69

-2.34

13.59

282.27

26.44

118.82

34.04

37.80

26.46

27.56

271.11

0.90

18.18

289.29

88下及89

50.93

195.66

54.20

49.60

35.86

22.84

409.09

29.60

438.69

89A

34.89

134.05

37.13

33.98

24.57

15.65

280.28

3.38

20.28

300.55

36.98

161.79

63.83

185.15

29.57

21.37

498.69

77.93

32.52

531.21

91（預）

31.20

140.76

4.92

65.83

31.54

22.63

296.86

-40.47

25.01

321.87

表三（2）：84-91年度台中縣政府財政支出按市政別結構分析

單位：％

項目

年度

歲出規模

債務

一般政務

教育文化

經濟發展

社福、環保、

警政

其他

合計

還本

總計

支出

退撫支出

支出

8.11

41.07

15.20

12.70

9.24

13.68

100.00

0.00

100.00

7.76

39.33

19.65

13.06

8.53

11.66

100.00

0.00

100.00

7.90

40.85

14.01

12.30

8.60

16.34

100.00

0.00

100.00

8.80

40.84

12.53

14.62

8.74

9.66

95.19

4.81

100.00

9.14

41.07

11.77

13.07

9.15

9.53

93.72

6.28

100.00

88下及89

11.61

44.60

12.35

11.31

8.17

5.21

93.25

6.75

100.00

89A

同上

6.96

30.46

12.02

34.85

5.57

4.02

93.88

6.12

100.00

91（預）

9.69

43.73

1.53

20.45

9.80

7.03

92.23

7.77

100.00

表四（1）：87-91年度台中縣政府歲出按經資門概況

單位：億元；﹪

年度

經常門

資本門

總計

人事費

其他

小計

金額

年增率

157.78

62.17

219.95

48.73

268.68

163.72

3.76

59.85

223.57

47.54

271.11

88下及89

252.72

55.71

308.43

100.66

409.09

89A

173.14

5.76

38.17

211.31

68.96

280.28

164.20

-5.17

235.87

400.07

98.62

498.69

91（預）

212.78

29.59

73.02

285.80

11.06

296.86

表四（1）：87-91年度台中縣政府歲出按經資門結構分析

單位：﹪

年度

經常門

資本門

總計

人事費

其他

小計

58.72

23.14

81.86

18.14

100.00

60.39

22.08

82.46

17.54

100.00

88下及89

61.78

13.62

75.39

24.61

100.00

89A

61.78

13.62

75.39

24.61

100.00

32.93

47.30

80.22

19.78

100.00

91（預）

71.68

24.60

96.27

3.73

100.00

他們都這般有Guts嗎？

新竹縣地方財政概況研析