國家債務高漲與公共支出財源 - 國家政策研究基金會

一、政府債務急速惡化

政黨輪替後，台灣的民主開啟嶄新的一頁，但政府的一本帳冊，卻因為交替，變得格外的沉重。在原政府執政時期，財政的穩健與經濟的發展，總是會相互權衡，用長遠的眼光來延續整體的政策規畫，因此，債務餘額皆能有效的控制。但新人入主，過去穩當的財政政策一夕變盤，之前所做的努力彷彿過往雲煙，當前的國家負債，可以說是無底深淵，難以估測。

以往，政府了解財政平衡的重要性，因而推動各項財政改革政策，終在八十八年七月達成前一年度的總決算平衡，並有賸餘1,070億元，次年復有八十八年度總決算賸餘464億元，債務餘額由1兆2,643億元降至1兆2,149億元，此乃執政的重大政績，至民國八十九年才因接收台灣省政府債務而致債務餘額激增。

自民國八十年至八十八年間，債務餘額由2,169億，增至1兆2,149億，平均債務餘額年增1,247億元。反觀政權移交後至九十二年度止，債務餘額由2兆3,575億元攀升至3兆1,025億元，三年增加債務7,450億元，平均債務餘額年增金額高達2,483億元，政府債務累積的速度為前八年平均的1.99倍。如扣除歲計賸餘，則淨債務餘額的增幅更高，國家債務急速惡化。

國債因不同計算方式，出現多種版本。截至九十一年底，根據最新資料：(1)各級政府在其總預算及特別預算預算內，所舉借一年以上公共債務未償餘額實際數共3兆1,171億元（中央政府為2兆8,159億元，地方政府為3,012億元）；(2)各級政府在其總預算與特別預算內，所舉借未滿一年公共債務未償餘額實際數3,192億元（中央政府為1,950億元，地方政府為1,242億元）；(3)各級政府除債務基金、信託基金以外之非營業基金長期公共債務未償餘額7,563億元，本項極易成為國債，因為甲、乙類公債的分野很小，且有糧食平準基金撤銷後，所餘債務932億元直接列入中央債務餘額之先例；(4)各級政府除債務基金、信託基金以外之非營業基金，短期公共債務金額1,831億元；(5)公營事業民營化作業基金每年短借遞延還款325億元、工業局委託榮工等三家公司開發工業區805億元。

最常用的國債存量資料，是上述之(1)部分而已，為3兆1,171億，占GNP31.4%（占GDP32.1%）。更合理的計算，是上述的(1)至(5)項，其中(2)的部分相當於政府以短支長，帶頭掏空行庫，尤以台南市政府未償餘額實際數占歲出總額達74.6%為最，遠超過公共債務法第四條所規定「各級地方政府所舉借之未滿一年公共債務，其未償餘額不得超過其當年度總預算及特別預算歲出總額30%」；(3)、(4)的部分，因為非營業基金乃政府支出的一部分，故宜納入；則(1)至(5)項合計未償餘額高達4兆4,887億元。若再加上基隆河整治條例742億元，擴大公共建設、推動公共服務、增加就業等方案初期經費700億元，總計國家總負債將達4兆6,329億元，遠高於名目資料，占GNP比率達46.6％（占GDP47.8％），與美國債務最高期相當。本項數據，尚未將政府的「隱藏債務」納入。

二、國債惡化的原因

在景氣好的年代，民間消費積極，廠商大量投資，整體經濟活絡，政府的稅收也因此大增。政黨輪替後，台灣經歷前所未有的負成長，民間消費、投資大幅滑落，去（九十）年經濟成長率為-2.18%，政府稅收也因此減少。但政府為了挽救經濟，一再規避法律籌措財源，過度犧牲與傷害財政，致使經濟與財政形成長短腳的偏頗，其效果更大打折扣。

台灣特殊的政治環境下，既得利益者不願放棄，執政者又不敢大刀的闊斧改革，造成減稅容易加稅難。且為刺激景氣，政府不斷實施各項租稅減免措施，造成稅基不斷受到侵蝕，致使我國賦稅收入日益減少，其中九十年度全國賦稅收入年增率為-6.7%，減幅為歷年最大。而賦稅負擔率（賦稅收入占GNP比率）自七十九年度的高峰20.1%降至本年度的12.9%，且預估明年僅有12.8%的歷史新低，遠不及工業國家平均27.7%，亦較韓國19.5%、新加坡16.2%及菲律賓18.0%還低，可見政府支出依賴稅收來支應的比率日漸下降，只有藉由其它收入及債務的提高來彌補，國家債務也因此為之劇升。

我國已是民主國家，因此民意代表甚至國家領導人，均是由人民直接選舉所產生的。為求勝選，候選人在競選期間常會開立社會福利支票，一旦當選後，自得背負兌現競選承諾的壓力。但財政的窘境，使其五花大綁，難以伸屈，故而動用舉債的方式，形成結構性的赤字。

三、國債惡化的影響

國家債務的高低，係評量政府施政的重要指標，也是跨國企業投資該國的參考因素之一，因此世界知名研究機構皆會定期檢視各國的債務情形，以提供全球投資者作參考。債務的高低與國力的強弱也息息相關，因此國家債務惡化將產生下列影響：

（一）降低國家的國際債信

國債惡化，首當其衝的就是國家債信評等。由於全球化日益盛行，國際資金在世界各個國家流動，為求高報酬低風險，在決定資金是否投入一國時，國際三大信用評等公司－標準普爾（S&P）、穆迪（Moody）及惠譽（Fitch）所公布的資訊就成為主要的參考指標。當這些評等公司調降一國的評等時，代表該國政治經濟前景堪憂，投資該國的外資更可能因此集體撤資，造成股匯市重挫，甚而引爆金融風暴，一九九七年的亞洲金融風暴就是最明顯的日子。

當時受創嚴重的各國如印尼、泰國及韓國等，都是因為遭到國際信評機構連續的調降信用等級，造成外資及該國企業大筆匯出，致使幣值暴跌，經濟一厥不振。

而安度亞洲金融危機的台灣，竟也步上後塵，由於政府財政狀況日益惡化，標準普爾於繼去（九十）年將台灣主權評等由原先的「AA ^＋」降至「AA」後，日前又將評等再調降一級至「AA^－」，這是七十八年四月標準普爾首度公布台灣評等以來，最差的評等紀錄。主權評等事實上是指國家償清債務的能力，國際機構的一再調降評等，值得政府檢討。而標準普爾兩次的調降評等的時機，皆在新政府執政期間，因此新政府應責無旁貸，推動財政改革之路，以免評等再遭調降，引起更大的風暴。

（二）降低國際競爭力

今年瑞士洛桑管理學院的國際競爭力排名，台灣從18名降為第24名，多年向上爬升的努力，一夕之間下降許多。拉低我國競爭力的罪魁禍首，就居政府效率大項中之中央政府債務上升率（第48名）、資本及財產稅占GDP比例（第46名），故目前國家債務惡化問題殊值重視。

（三）排擠經常支出

因政府預算的規模有限，所以諸多政事的推動，皆依政策方向作妥善的分配。然因政府債務餘額急速攀升，在可預見的未來，利息的負擔仍將沉重，分食政府的預算資源，進而排擠其他經常支出，非但不利國家整體資源的分配，亦影響國家的長期發展。

（四）加稅勢難避免

面對政府債務的惡化，一般百姓總是置身局外。殊不知，一旦政府無力償債，加稅將是必走的道路。尤其我國的稅賦負擔率與他國相較，仍屬偏低，政府已沒有降稅的空間。因此當政府財政吃緊、債務惡化，即使當政者宣稱任內不加稅，但向人民要稅的行為，卻已如火如荼的展開，如大規模的查稅行動、各地警政佈下天羅地網取締等。若國債難以償還，加稅將在所難免。

（五）經濟益形困頓

政府債務惡化，將無力從事各項建設與改革。債務的擴大，將致政府各項政策難以施行，而社會缺少政府資本支出投入建設的活水，經濟發展將日益困頓。

四、舉債建設之分析

新政府執政後，為提升台灣的經濟，經過三次行政院長的更迭，相繼提出綠色矽島，全球運籌中心、Taiwan Double、8100台灣啟動、六年國發計劃及挑戰2008等重大經建計劃，然受限於在財政困難，且兌現選票的強制性支出排擠效應擴大，因此預算結構僵化，而舉債建設成為唯一能走的道路。

行政院日前提出「公共服務擴大就業計畫」及「擴大公共建設方案」兩個方案，希望能以特別法的方式排除公共債務法的限制，搶救國內失業率和全力振興景氣。預計兩方案九十二年將額外投入七百億元預算，前者舉債二百億元，後者則為五百億元，可創造十一萬五千個工作機會，將失業率降到4.5%以下，且九十二年國內生產毛額將增加371億元，經濟成長率提升0.38個百分點。以下將針對此兩方案予以評析：

（一）200億公共服務之評析

1.政策了無新意

回顧一年，不論是「就業希望工程」、「緊急僱用方案」亦或是「多元就業方案」，雖口號不同，但內容皆同出一徹。失業率仍由去年一月3.53%，一路攀升至今年十一月的5.22% ，顯然政策失效。行政院經建會正執行「中長期永續促進就業方案」，任務及經費重覆，且該計畫一至八月執行率僅54.19%，執行不力。

2.執行稽核不足

政府出資提供就業機會，過去國內的施行效益不佳，內部執行稽核不足，弊案連連，淪為選舉的工具。南韓推動的公共勞務，主要是針對「未獲失業給付者」提供一定期間的工作機會，並有失業對策企畫評估團與失業對策監視中心負責管考，對申請者之檢視包括：財產、所得及失業期間等條件，按其所獲點數多寡，作為遴選參與公共勞務工作之依據，與國內部分地區優先僱用親戚朋友或淪為選舉綁樁工具，大不相同。

3.經費運用未能細目說明

失業率由目前的5.2%下降至4.5%，意味著就業市場必須新增七至八萬個工作機會，如以基本工資15,840水準推估，一年期計畫所需經費約135億至155億元，對照經建會所提出200億之「推動公共服務、提供就業機會」計畫，顯然浮報。

4.難以解決結構性失業

台灣失業率的上升，乃因國內產業的調整、倒閉，大批基層勞動力被解僱的結構性失業所引起。許多專業的職缺仍求才若渴，低技能工作則一位難求。推動公共服務的工作內容，主要為打掃環境、為政府建檔等低技術工作，只能鴕鳥式的解決失業問題，美化短期的數字，並不能真正解決結構性失業的問題。

5.財源籌措排除公共債務法與預算法限制，傷害財政

以去年來說，其財源除了來自就業安定基金外，行政院各部會也撙節3%的業務費，提供臨時工作機會。今年，依行政院所送法案，不再用各部會的業務費來支應，而是用特別法增加預算，一年兩百億元支應，其中100億發行公債，另外100億由國營事業減資而來。但今年政府赤字嚴重，如今又再擴大政府債務規模，並且一再以特別法排除公共債務法之規定，且國營事業減資所獲財源屬資本收入，依預算法不得作經常支出財源，故亦須以特別法排除預算法的適用，兩者均屬嚴重傷害財政之行為。

6.排擠公共支出，乘數效果不佳

當政府考慮以公共服務的方式來解決失業，其必定會影響其他政策的運行，政策的優先順序，應予以衡量。本方案屬於經常支出，並不能如政府資本支出一樣，具乘數效果可以創造財富。

（二）500億公共服務之評析

1.拚經濟口號眾多，政府實質投資反而衰退

新政府執政後，經過三次行政院長的更迭，相繼提出綠色矽島，全球運籌中心、Taiwan Double、8100台灣啟動、六年國發計劃及挑戰2008等重大經建計劃，都在宣示推動國家建設，但今年的經濟支出政事別排名第四，與拚經濟為首要目標南轅北轍；政府欲擴大支出，前年政黨輪替後，政府固定投資成長率為-4.66%，去年則繼續下探為-4.77%，今年更預估為-10.07%（81年~88年間平均為6.5%），足見落實執行才是重點。政府固定投資呈負成長，如今再提出500億公共建設的口號，是否具實質意義。

2.公共建設執行效率明顯不彰

政府許多的經濟建設，皆未能依預算來執行其進度，行政效率明顯不彰。截至今年第三季為止，總預算的資本支出僅及預算數的48%；與預算分配數比較，也只有75%而已，已分配而未執行的金額達600億元。若政府能提高公共建設的執行率，每年即可投入五百億至一千億的資本建設，並可替政府省下大筆債務。根本不須以特別預算的方式籌措財源，讓後代子孫負擔這龐大的帳單。

3.資金濫用，缺乏管理機制

舉債從事建設最令人詬病的是資金的濫用及缺乏管理機制。去年，勞委會運用就業安定基金推動之「永續就業工程」，就因缺乏有效監督，發生部分單位未依計畫執行，甚至出現侵佔公款事件。而九二一重建基金的特別預算，執行三年以來，進度落後，且經費的挪用、資源的浪費，時有所聞。政府將大筆公、私部門募集的資金用於為災區勞工創造就業機會，但事前既無完整規畫，執行時又欠缺有效的監督管理機制，凡此種種無非是浪擲人民所繳納的稅金。而今，推動500億公共建設的資金應用，細目未能詳列，也沒有明確的管理機制，執行效果令人堪憂。

4.財源籌措排除公債法、預算法、財劃法限制，傷害財政

依「擴大公共建設振興經濟條例草案」，擴大公共建設所需經費，循特別預算辦理，並以舉借債務支應，不受(1)公共債務法每年度舉債額度、(2)預算法不得充當經常支出及(3)財政收支劃分法補助地方事項及經費負擔規定之限制。惟上述三法為財政健全之基本保障，輕易排除，則財政紀律蕩然。

五、主張

政府編列的特別預算的時機，應是天災人禍的非常時期，而不是在缺乏經費之際，便動特別預算的腦筋。特別法的性質，向來可以一石二鳥，一來不受舉債限制，二來在野立委皆不敢秉持自己的專業良知刪減預算，故常為當今執政者所使用。

去年，各部會可以節省業務費來支應政府推動的政策，可見各部會預算仍有刪減空間，以這些所刪減預算來編列獨立預算形式，接受全民監督，並以整體國家預算來權衡該預算規模，如此推動公共服務效果才能更加落實。

而「特別預算」與「排除公債法」使用不當時，不但不能達到預期的效果，且會帶給後代更艱鉅的困難。以特別法舉債建設，不能像玩吃角子老虎一樣，一廂情願的試試手氣，想投入越多的資金，來大撈一筆，到頭來卻更有可能賠盡老本，一無所有。因此，在運用特別預算從事建設前，應詳盡的規劃，將建設細目清楚的呈現，接受民眾嚴格的監督，並在現行法律的規範下進行，才能從事實質的資本建設，而不應該越法後即想修法，讓國家財政更形緊縮。

據此，我們主張：

（一）支持「公共服務擴大就業計畫」及「擴大公共建設方案」

為搶救國內失業率和全力振興景氣，支持行政院所提「公共服務擴大就業計畫」及「擴大公共建設方案」，預算不予刪減，惟其財源應由行政院另行籌措，不得排除公共債務法、預算法、財政收支劃分法的限制，且執行應予規範。

首先，「公共服務擴大就業計畫」應依照各縣市失業人數比例執行，一則符合公平性，二則矯正各縣市刻意壓低失業率以避免評比偏低之心態。其次，「擴大公共建設方案」應詳列細目，經立法院核備後始能動支，並決議要求政府定時揭露進度；嗣後應透過立法委員輪值的方式，定期監督檢視。

（二）政府債務須透明化及單純化

預算書的不透明，常使得把關者焦頭爛額還是不能窺知一二。政府的心態，總是希望能瞞就瞞，國家債務的版本漫天飛舞，專家也莫衷一是。因此國家債務的透明化、單純化應是未來努力的目標，應讓全民體認當前債務危機的嚴重性，進而凝聚共識，監督政府恪守財政紀律。

（三）修正公共債務法、預算法與決算法

1.公共債務法修正重點：

（1）公共債務未償餘額應明確定義，至少應包括各級政府總預算、特別預算、除債務基金與信託基金以外之非營業基金所舉借之長短期債務。（公共債務法第四條）

（2）隱藏性債務，諸如信託基金、社會保險、國營事業之負債、既成道路之徵收補償等，亦應施以適當規範。

（3）違反公共債務法相關規範時應予嚴懲。

（4）不得以特別法排除公共債務法之限制。

2.預算法修正重點：

（1）歲入、歲出浮編問題之改善。

（2）歲入、歲出連動：當預算執行後，若歲入達成率不佳，歲出則自動縮減。

（3）發行公債與歲入脫鉤：除為彌補當年度預算赤字與到期債務還本而發行公債外，每年得發行一定比率之公債，以健全活絡債券市場。

（4）不得以特別法排除預算法之限制。

（5）中央政府特種基金個數及規模成長速度驚人，且運作良莠不齊，為避免成為政府操作報表的工具，應提升特種基金管理辦法之法律位階，使其符合其設置之特定任務，並能透過立院監督，以強化基金財務與管理的能力。（預算法第四條）

（6）根據88下及89年度、90年度中央政府總決算審核報告，中央政府實際執行之融資調度數超過需求數以至於造成總決算賸餘。然過度融資造成的歲計賸餘，反導致增加國庫利息支出負擔。（預算法第六條）

（7）行政院主計處以「中央政府各機關單位預算執行要點」規範，各機關視該要點為內規，未對其形成任何約束力，以致雖預算通過成為法定預算，各機關延遲送達分配預算已成陋習。（預算法第五十五條）

（8）現行因行政院於年度結束後才將一整年度之動支數額表送立院。然而一年編送一次可能會因時間太長，影響立院審議動支之合理及合法性的時機。（預算法第七十條）

3.決算法修正重點：

（1）為免因過度融資造成的歲計賸餘，加重國庫利息支出負擔，要求提前償還債務以降低政府債務餘額。（決算法第四條）

（2）應加強立院審議政府決算之責。

（四）恪守財政紀律

1.政府應有預算平衡的共識，不應再擴大舉債。財政未達成平衡之前，不得放寬公共債務流量與存量之規範。

2.公共債務法、預算法、財政收支劃分法乃財政健全之基本保障，一旦制定，自然有一體遵行的嚴肅性。政府不得以特別法之方式，輕易排除。

3.經常收支與資本收支應忠實呈現，不得將經常支出視為資本支出，資本收入視為經常收入，而達成經常收支賸餘的假象。

4.政府不得為遂行政治目的，濫開沒有法源依據、沒有相對財源的福利支票，或提出無替代財源的減稅方案。應考慮在選罷法中增訂政黨或候選人提出之競選政見，凡涉及增加支出或減少收入者，應提出相對財源，否則不得列為政見。另在預算法及財政收支劃分法中，對於各級政府和立法機關增加支出和減少收入的措施，嚴格要求提出相對替代的財源。

5.克制軟支出：拚經濟是希冀提升國內的總體環境，但若過份贊助民間活動，或花費在廣告、公關、請客及送禮等移轉性支出，對於經濟的乘數效果將遠不如於資本支出，甚至不如消費支出。因此政府須克制軟支出，讓整體資源能妥善運用。

6.政府應充分揭露人事、公關、差旅、出國、租金、油料等經費。