謝麗秋壹、前言
近年來，「治理」概念已逐漸取代『管理』、『控制』的行政運作模式。自一九九０年代以來，西方政治學家及經濟學家在市民社會理論發展基礎上，日漸形成新的「治理理論」。治理乃指於一個既定範圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。治理可使相互衝突或不同利益得以調和，並且採取聯合行動的持續過程。其基礎並非控制，而是協調。易言之，治理是一種上下互動、全方位互動的管理過程，透過合作、協商、夥伴關係，確定認同和共同目標等方式，實施對公共事務的管理。所以，治理所擁有的管理機制乃屬合作網絡的權威（陳德禹，民93:12-13）。在治理概念下，如何贏得員工的信任或尊敬、培養團隊合作的精神，及加強員工對組織的忠誠，同步提升政府的效率，乃為現今政府努力發展的方向。
目前人事管理體制最受矚目者，莫過於「員工關係體制」（勞動三權）的維護與改變[1]。此之所以成為人事行政改進之焦點，除受企業界勞資關係協議之影響外，亦與過去政府與公務人員之關係漸從「特別權力關係」，轉變為「公法職務上之關係」[2]，而造成文官權益地位之改變，進而重視理性的人事管理有關。
我國為落實憲法第十四條人民結社自由與釋字第三七三號有關公務人員享有結社權之意旨，於民國九十一年六月十一日立法院三讀通過「公務人員協會法」，並經考試院明令於九十二年一月一日施行。法律通過後，由於各機關發起籌組協會未盡踴躍[3]，因此於民國九十四年修法降低籌組門檻，九十五年亦曾進行兩次修正。
公務人員集體勞動權包含團結權、協商權以及爭議權等三種權利，其中團體協商權（Collective Bargaining）乃屬整體勞動關係的重要過程，團體協商存在積極意義，即在於增加勞雇主雙方彼此的溝通與瞭解，一方面勞方（公務員）表達員工的希望與建議，另一方面，雇主（政府）亦可充分說明自身的立場與想法，且協商要有意義，則必須要有可協商之空間。然而，由於公務人員執行事務大都涉及公共利益，所以我國與許多先進國家對於公務人員協會之協商權多有不同於私部門工會組織的限制。因此，於得協商與不得協商的事項間取得平衡點，使其不致妨害機關之管理權，同時又能兼顧公務人員合法權益之保障，達成雙贏之局面，自是人事行政所不可忽視之重要議題。
綜上，就我國公務人員協會法內所規定之協商權而論，其協商內容是否足夠引起公務人員對組織更多認同，進而提升政府效率？尤其大法官解釋一直朝向注重公務人員權益保障之開放方向發展，政府對於公務人員的管理態度與思維是否與時俱進，皆有值得探討空間。
本文擬介紹公務人員團體協商之特意涵、公私部門協商之差異等，同時論述美國與德國與我國公務人員協商權之概況與內容，最後討論公務人員協商權發展之策略與修法建議，進而提出未來可能的調整方向。
貳、公務人員團體協商之意涵
美國學者Robert L. Sauer 和Keith E. Vlelker定義團體協商為：「一種參與決策的過程，藉此勞工與雇主共同協商出有關工資、工時、工作條件和勞雇關係的協約，進而據以執行」（衛民，民79：82-83）。美國公共人事管理學者Klingner (1998)，則認為團體協商是機關管理階層與受認可的公務員代表，協商有關僱用的條件和狀況，乃屬人事系統之一種，主要是透過員工集體的聲音與組織來保障個別員工的重要權利與價值。
公務人員團體協商則可定義為：「由公務人員自行組織之團體與自身機關或人事業務主管機關就制定有關公務人員法律有參與協商，對法律規定範圍內之裁量事項及內部管理事項有協商之權，並進行協商，循法律所定程序完成協商之連續過程」（任正明，民94：14）。
由於考量各國政治、經濟，以及社會狀況的不同，國際勞動公約並不強制各國政府一定承認公務員須與一般勞工一樣享有團體協約權，大多僅象徵性地要求各會員國採取「適合國情」的方式來決定公務員團體協商權之行使方式。因此，公共部門的團體協商權大多視個別國家對於公務員勞雇關係之政策態度而定 (黃駿逸，民 92：102)。
參、公私部門團體協商之差異
公共部門具有唯一主權原則（sovereignty doctrine）（不能受迫於某一特殊團體而釋放管理權或與該團體分享權力）、提供的產品與勞務具有獨佔性質（monopolistic goods and services）以及須顧及公共利益( public interest)（衛民，民88:279-280）等特性。
所以，就公私部門之勞雇關係而言，私部門勞雇關係基礎乃築基於經濟層面，而公部門之勞雇關係則建立於公共層面。私部門乃基於互利原則來共同追求利潤極大化，因而使團體協商具有正當性，然而在公部門舉行團體協商，傳統上則視為一種對管理權威的挑戰。此外，私部門雇主對勞資協商可做出承諾，甚至訂定協約，但政府機關的決策須對全體國民負責，公務人員的團體協商可能影響「公共福祉」或「公共財」的支配，因而有危害公共利益之疑慮（Coleman，1990；黃朝盟 ＆ 謝麗秋，民94: 5）。
簡言之，公部門受到其特性與各項因素影響，導致公務人員協商時，往往會面臨對協商結果的經濟壓力(增加雇主人事成本及競爭壓力)、對協商過程的組織壓力（要為組織帶來績效的提升）以及對協商系統的政治壓力（公務人員工會只是謀私益，大眾觀感不佳）（Klingner ，1998)。
就我國現狀而言，一旦在經濟條件不佳，績效改革的聲浪提高，甚或政治對抗的氛圍下，公務人員往往被視為檢討的對象。再者，我國傳統觀念，以和為貴及對自我權力之漠視，往往限縮公務人員本身組織參與空間。
於上述因素考量下，公部門與私部門的團體協商權不同處可大致區分如下：
（一）簽訂拘束力合約之不同
在私部門方面，私部門的單一管理特質，使工會能與單一的雇主進行對等協商並訂定有效合約。然而在政府部門中，由於機關領導階層仍需對上級長官、立法部門以及納稅者負責，因此在公共利益之考量下，往往受制於民意壓力與法定預算之限制，故在現實考量下，較不可能與公務人員協會在談判桌上簽訂有拘束力的合約（尤其是經濟性的議題）。
（二）行使協商權與罷工權之不同
罷工是一般工會員工作為最終權力的手段。然而，大部份國家之公部門公務人員至目前為止尚無法被允許進行合法的罷工行動。其主要的原因是公務人員與國家之權力關係之不同，且罷工對民眾接受公共服務的基本權益具有直接的影響，而公務人員在身份上，亦受法律保障，故往往以公共利益為名，從而限縮其團體協商權及罷工權之行使。
肆、從管理面向論公部門協商權發展
美國學者Berman(2006)等（楊戊龍 ,民96：63-64）從公部門勞雇關係論公務人員之團體協商：
1.高績效的組織需要高度信賴及合作活動，但零合的協商使其變得困難。
2.團體協商很重要，但與效率的功績制並不相容。
3.工作及管理者會對改進生產力的努力予以支持，但一旦工作環境安全受到威脅時，工會的支持會消失。
4.爭議解決制增加勞管關係穩定度，但團體協商法令授權非民選的的仲裁者進行爭議裁決，會損及民主政治下對公民負責的要求。
5.管理者要對涉及公共利益的決策及行動負責，但公務員工會化的程度及團體協商限制管理者的協商權。
除了以上關係之外，管理者與工作本質上所要求並不相同，從管理角度來限縮協會之功能，亦有其考量之面向。對反組工會組織者宣稱，工會只是增加公共機關內之不愉快，故而導致管理者與員工之間缺乏效率與生產力。但從員工的角度而言，透過準立法的機制（quasi-legal mechanisms）的管道之效用，比起較不正式(less formal)如對話或討論等方式，更能產生其效果（Martin， 2003）。
此外，常任的專業官僚，一方面雖係統治階層之執政助手，必須服從政務官的領導，但另一方面，基於國會所制定之相關法律規範，文官體系往往具有嚴密且周詳之身份保障，可稱之為「民主官僚之制衡」。因此，民主國家的統治階層與專業官僚之間，彼此關係往往既競爭又衝突（江大樹，民86：73）。
伍、美國、德國公務人員團體協商權之內容
美國為海洋法系之國家，德國為大陸法系之國家。我國公共行政之理論，受美國影響甚深，而我國之法律架構，亦承襲德國法制之精神。故本文擬以美、德國兩國協商權內容之探討，進而做為我國發展公務人員協商權之發展參考方向。
一、美國
（一）美國公務人員團體協商之概況
聯邦政府之公務員主要受一九七八年聯邦公務員勞雇關係條例（federal service labor management relations statute）所規範。至於美國各州及地方政府團體協商制度多由其自訂公共部門勞動法規，以規範該州政府及其地方政府公務員。美國聯邦與各州之協商範圍不盡相同，大體而言，州政府與地方政府之團體協商範疇規定較不一致，但基本上其容許協商內容比聯邦政府較大些（黃駿逸，民90：116）。
美國之協商單位制度是建立在多元化的工會組織下，其協商單位可能是適用團體協約之對象，也可能是機關內全部或部分公務員。換句話說，一個機關可能有數個工會組織，平常運作任其發展，一旦涉及和機關進行協商，便透過選舉來產生誰具有代表權[4]（任正明，民94：33），而聯邦公務員勞雇委員會（FLRA）有權決定「合宜協商單位」。
就協商過程之特色而言，美國公務人員協商時常出現兩方以上當事人，因此可能產生多邊協商（multilateral bargaining）的情況。此因行政權責範圍常橫跨許多不同部門，政府部門及權責部門參與協商，亦即行政機關與公務人員工會協商過程中，尚有立法機關、納稅人、利益團體也希望加入協商，同時也受輿論之影響，因為有這些勢力涉入協商過程，形成多邊協商的現象。聯邦級的公共部門協商對象較為確定，但在州及地方政府層級雇主機關就至為複雜，往往形成所謂的「兩階段式協商」（two-step bargaining process），即第一階段工會與某一行政首長或代表先達成協議。第二階段再將此份協議內容送交適法之立法機關獲得核准後，才得生效。各州協商內容不盡相同，只是就地方政府部門而言，通常是工會佔優勢，在允許協商薪資的州及地方公共團體中有關薪資、福利的要求被接受的可能性很高，然為避免因協商結果導致預算膨脹，故有些州會要求協商內容、結果及過程公開化（余德軒，民83： 202）。
此外，依聯邦公務員勞雇關係條例規定，團體協商係指機關代表及機關內代表彼此有義務，影響公務員之僱用條件進行交涉協商並達成團體協約。
（二）協商之主題範圍
依美國最高法院對公務員團體協商之範疇所做之判例，大致可分「應協商事項」（政府有義務達成協議）、「得協商事項」（政府無達成協議之義務）、及「不得協商事項」（雙方應禁止協商之項目）等三類（任可怡，民82： 32-34; 黃駿逸，民90：111-112）。
1.應協商事項
政府與具「排他協商權之工會」需將「應協商事項」列入議程，並應本著誠意的態度協商，且有義務使「應協商事項達成協議」。各州對協商事項之範圍及規範不盡相同[5]。
2.得協商事項
得協商事項是指協商雙方可就此類事項進行協商，惟雙方都沒有義務就此類事項達成協議。再者協商最容易因何者屬「應協商事項」與「得協商事項」引發爭議。此種爭議之解決，則交由「聯邦公務員勞雇關係委員會」（ FLRA）來解決。
3.不得協商事項
美國政府部門協商範圍之決定，常受到私部門協商範圍之影響，例如在工業化程度較高之州，不得協商範圍較小，但在聯邦政府方面，若足以影響工作情況的人事政策、措施與事務均不得協商，只是有時會隨個別情況而改變，例如內部的行政規則係規範足以影響工作情況的人事政策部份而不得協商的情形，也可以先讓公務人員工會與機關共同組成委員會以合議程序表決，不硬性排除不得協商，近年不得協商事項範圍有則逐步減少之趨勢（焦興愷，民86：104）。
綜言之，其協商範圍可略述如下[6]：
1.對工作條件產生影響之人事政策、措施及事項。
2.何行政處分或行政規則倘不是全政府通用性質者，則屬談判主題的範圍。
3.聯邦受雇者之薪資報酬係由聯邦制訂法來處理，不容勞資雙方置啄，故不能納入協商主題。
4.下列事項排除談判交涉範圍：
（1）禁止政治活動之政策、任何職位分類事項，以及由聯邦制訂法所規定之政策或事項。
（2）聯邦機關或其經理主管在決定該機關之任務、預算、組織架構、受雇者人數或機關內部之安全措施時，不應受談判之影響。
（3）聯邦機關在僱用、配置、指導、暫時解雇、留用或停職處分、降級或減俸，或對受雇者採取懲戒措施等事項所採取之措施。
（4）聯邦機關有關工作配置、工作轉包，以及選用候選人占缺之決定。
（5）緊急情況下，聯邦機關未達成任務所必要之任何作為。
（三）小結
美國公務人員協商具有民主性、對立性、以及公權力介入等特色（張正明，民94： 40）。上述美國團體協商制度，讓員工得以各種管道參與決策、表達意見，且受到管理者的重視與回應。就過去演變脈絡而言，美國公務人員和政府協商歷程中除在公務人員協商範圍有逐步擴大趨勢外，更透過團體協商，以績效管理精神發揮其提高行政效率與資源分配，可見其具體落實「參與」精神。不過，有關協商權之發展，即使如美國，亦可能隨總統施政理念之不同，而有不同之作法，如前總統柯林頓任內進行政府再造，將促進公部門勞管合作關係，減少對抗及訴訟，視為提升政府競爭力的手段，不過繼任的布希卻透過管制及立法限制工會及公務員在改進運作過程及程序中的角色（楊戊龍，民96：63），所以，政府領導者之角色，亦對於公務人員協商權之發展具有深切影響。
二、德國
（一）、德國公務人員團體協商之概況
德國公務員之勞動法並沒有團體協約法，也沒有罷工法，也沒有替代罷工之調解程序規定，而只有組織協會「機關公務員代表法」較為完整（林明鏘，民89：250）。
由於德國規範聯邦公務員和各邦公務員之法律有所區別，聯邦公務員統一適用聯邦公務員法，而各邦所規範所屬公務員之法律，則要受到中央制定的原則法約制，但各邦均能自訂邦公務員法。
德國之公務員協會係採「職業別」與「機關別」雙軌制，係由職業工會[7]與機關公務員協會所構成，也就是公務員團體得同時加入「職業工會」，及「機關公務員協會」。全國性職業工會最高的組織即為德國「公務員聯盟」，其主要宗旨是在追求公務員薪資及福利的保障事項，以及保障公務員工作的工作機會，並支持合法權益，其無罷工權。由於德國基本法第三十三條規定公務員與國家之間是屬於一種公法上之勤務及忠誠關係，因此不承認公務員身分之工會可以和機關締結協約。但公務員聯盟對於規範公務人員權利義務法律之制訂或修正等，亦須肩負起協商、提出方針或建議之功能。依德國聯邦公務員法第九十四條規定，當行政機關擬就公務員的權利義務關係予以一般制定時，必須讓公務員勞動工會的最高層聯合會有參與的機會（陳朝峰，民92：52-53）。
「機關公務員協會」的主要功能則在於諮詢功能及仲介功能為主，因此，為落實諮詢功能，公務員機關與該機關首長每個月至少固定諮商一次（陳朝峰，民92： 51）[8]。此外，由於德國公務員無罷工權，團體協商權亦因公務員職業性質，具有特殊之公共性，故未能如一般勞工所享有，因此替代性之『整體協商法』因而出現，規定必須由公務人員協會與行政機關共同決定或協同參與的事項，其主要規範於「機關公務員代表法」中之機關公務員協會之權利，也就是德國公務人員協商之內容，該法包括參與規範程序（法律特別規定公務員協會有權參與規範制定或變更程序，屬一種強制性義務，以調合立法者對公務人員法之制定壟斷權）及職務協商（指某一機關由其機關所有成員與機關首長，就某特定事項在法律有明文規定下，締結合意）兩個主要部份（任正明，民94：46）。
簡言之，為了貫徹公務員協會成立之宗旨、追求之目標其互動之功能，德國機關公務員協會與各行政機關間，勢必給予公務員協會某種程度參與最終決定之機會與權利，其最重要的三個參與形式即「共同決定」、「協同參與」、及「其他形式之參與」。共同決定乃指行政機關在決定某些公務人員有關事項時，一定要公務員協會才能做決定。協同參與則是指行政機關在決定某些公務人員有關的事項一定要經公務員協會討論程序。至於其他形式之參與，通常是諮詢性質（林明鏘，民85：243-252）。
（二）協商之主題範圍[9]
1.僅得於法律明文規定下，就薪俸內容，薪給支付時間、地點及其方式等進行協商。
2.公務人員聯盟：
（1）可就福利等事項，與政府談判。
（2）曾就休假、調薪、升遷等問題，與政府機關進行重要談判。
3.職員協議會（機關公務員協會）替代性協商權：
（1）共同決定事項。[10]
a.機關內部之人事措施，如任用升遷等。
b.社會事項暨設立、經營及解散社會機關事項，如貸款、補助、其他支援性事項及設立機關托兒所等。
c.與人事有關之內部措施，如宿舍核配、拒絕兼職之申請等。
d.服勤時間之起迄、輪休時間表之確定、管制上下班之技術、進修活動、在職進修議題及人選決定、工作分配、工作簡化及新工作方式之引進。
e.職缺公告、員工甄選標準及補償請求權。
f.考績判斷標準。
h.意外防護措施及特約醫院之任聘。
※對高級公務員及特殊職公務員之相關事件，不適用共同決定。
（2）協同參與事項 [11]
a..準備制定或修改機關內部之行政規則，而涉及人事及社會事項者。
b.機關之解散、限縮、遷移或合併。
c.針對某一公務員而提起之正式懲戒程序。
d.非基於該公務員之申請而解僱或免職某試用中公務員。
e.有關提早退休事件。
※上述事項涉及因政治任用之公務員或一定俸給以上之高級公務員（前述高階公務員）事件者，不得參與。
（三）小結
德國「機關公務員協會」與各行政機關彼此間，在本質上是一種互相信賴、互相合作之夥伴（林明鏘，民85：243）。而其認為機關內部金錢與人員的分配應給機關更多彈性，且對於如何提高效率問題與資源合理分配，則擺脫以往政府與公務人員對立之思維方式，並以法律明文規定以共同決定方式強制協商，製造雙贏。易言之，諸種協商形式，讓德國公務人員協商運作頗為成功（任正明，民94：46-49）。
德國近來為因應行政革新，兼顧行政革新與勞動保護需求之可能性下，於2007年10月5日，由公部門的勞資雙方-資方以德國聯邦政府內政部長為代表，勞方包括德國總工會以及所屬之會員工會[12]，共同簽署一名為«聯邦行政的升級、在職進修與主管人員之發展 – 行政現代化與再造»之協定，提出以下8項基本原則，供雙方遵守（林佳和，民96）：
1.公部門需要一有利於升級之行政文化。
2.公部門的最重要資產，在於其受雇者。惟有公部門員工奉獻其理念與經驗，同時與領導階層攜手合作的進行改革，行政革新方能達成。
3.在基礎與廣泛之教育之外，終身學習之在職進修亦相當重要。為使公部門受雇者能符合變遷中之要求，開啟職業上之前景，受雇者有提升與擴充自我服務能力之義務；為此，聯邦政府應保障其應有之在職訓練。
4.公共行政體系之服務品質，取決於自我負責之公部門受雇者的作為。受雇者之工作激勵，主要受僱用條件之影響，例如彈性的工時模式，家庭與職業之兼顧，企業之促進健康措施，符合其貢獻之報酬給與，以及僱用關係之保障。
5.所有層級的公共行政體系，均需要有能力且認真投入、同時依其應有資格而選拔之主管人員。包括儲備主管在內之公部門主管人員，應更良好且密集的準備其任務，同時持續的施以在職訓練。
6.現代公共行政的核心原則是兩性平等，同時在決定過程中應立即的、例行性的，有系統的加以考量（性別主流原則）。關於一般平等對待法之遵行，公部門之主管人員應負相當之責任。
7.人事管理應考量人口結構發展。
8.聯邦公共行政之現代化，應以符合社會公平正義之方式為之。
簽該協定之主要目的乃促使在行政改革過程中，同時兼顧受雇公務員暨員工之勞動權益保障，進一步提升其工作能力，甚至能勞資雙方共同攜手，共同達成使行政升級、提高效率並以提供國民更高服務品質之目標以因應當代環境的各項變遷。
總之，德國公務人員協商權之內容與參與形式完整且具體，實值我國參考。
陸、我國公務人員協會法協商權之現況及挑戰
一、我國公務人員團體協商權之概況
我國公務人員協會之組織分為兩級：機關公務人員協會和全國公務人員協會，此乃不同於德國之「機關別」與「職業別」之雙軌制，亦不同於美國以「單位」為基礎之工會。我國於公務人員協會法之規定[13]，公務人員僅得提出協商，不得請求締結團體協約權，可謂『不完整之協商權』，此與美國制度有別，形式上則類似於德國公務員聯盟對於規範公職人員法律之制定或修正擁有諮商、提出方針或決議夥伴之功能（陳朝峰，民92：61-64）。
此外，有關團體協商之範圍，原於法案草擬之過程中，各級公務人員提出相關建議及聲明等共計二十六項，（銓敘部主編，民89：467-468）。然立法審議結果，只保留現行條文的建議事項六項、協商事項三項，例如保險費率、退休撫卹基金撥繳費率及工作簡化等事項不得協商、待遇調整由協商事項改列為建議事項、福利事項由協商事項改列為建議事項等，皆顯見各方政治力拉距之痕跡。
公務人員協會之功能可分為參與、協商、建議及辦理，而就其協商範圍之內容而言，則可分為可協商與不可協商等事項，係採列舉方式。
二、協商之主題範圍
公務人員協會法第七條規定，公務人員協會對於下列事項，得提出協商：
（一）、辦公環境之改善。
（二）、行政管理。
（三）、服勤之方式及起訖時間。
而有下列各款情形之一者，不得提出協商：
（一）、法律已有明文規定者。
（二）、依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項。
（三）、為公務人員個人權益事項者。
（四）、與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者。
三、我國公務人員協商權面臨的挑戰
（一）協商內容有限，減少公務人員參與協會之誘因
組織團體旨在藉由多數力量謀求工作條件之改善，然而公務人員協會法所規範之協商內容，舉凡工作時數、待遇福利事項等工作條件，不列入協商範圍，實有違公務人員組織團體成立協會的理念。茲就協商內容論述如下：
首先，辦公環境包括軟硬體設施，通常由業務單位提出，機關編列預算支應，在完善的工作場所，當可適度提高公務人員的工作效率，但對公務人員而言，組織認同與加入協會是否具有必然關係，值得探究。
其次，服勤方式及起迄時間得以協商，但公務人員事、病假相關請假規定，在法定上班時數不變之前提下，彈性上班可以達成提高公務人員參與協會的誘因並不強，且服勤及起迄時間，與機關業務、特性有關，協商空間也有限。
再者，「行政管理」其內涵為何？在該條文之說明意旨中，並未明確界定，僅以協商事項攸關協會功能的發揮，為免適用上產生困擾，宜俟未來實務運作時予以個案認定，經由個案的經驗累積適度加以規範。此條文說明的意涵似乎認為是透過個案發生，來累積個案例之解釋，進而釐清其內容之不明確。只是，若涉及與機關使命達成有關事項，應屬管理者的特權，是否宜列入協商範圍，亦有討論空間。若屬個案性的硬體或管理問題，又與公務人員的申訴權競合，依法公務人員應循救濟途徑解決，若屬通案性問題，又與整體辦公環境重疊（楊戊龍，民96：62—63）。
實務上會發生協商的原因可能約有下述幾種：社會環境發生重大改變、修訂或制訂新的人事法規前、實施新的人事制度、發生重大事件、辦理年終考績、辦理人事升遷、新機關首長上任等（任正明，民94：15-19），惟我國公務人員協會法所規定僅能就辦公環境之改善、行政管理、服勤之方式及起訖時間等三項進行協商，若依此來為既有的人員爭取保障、福利或程序正義，實難說服當事人。
協商時公務人員與公務人員立於平等地位，若將權益事項納入協商範圍，可完備協會的權限與功能，反之，政府與公務人員間雙向溝通的機制流於形式，無法引起公務人員參與的認知，自然阻礙組織的經營及未來發展。從公務人員協會法所規範之協商內容論其公務人員協會之發展未來，似仍有改進空間。
（二）協會僅具聯誼性質，無法發揮效能
1.不得訂定團體協約
公務人員協會法承認公務人員之團結權，惟協會不得締結團體協約。鑒於公務人員依法執行職務與公共利益息息相關，且其福利等權益事項仍以法令規範者居多，倘准許公務人員協會與主管機關或相關機關訂定團體協約，則其規範內容與相關法令如有競合之處，適用爭議必將不斷發生，亦不利行政機關之運作（銓敘部編印，民91：5），故以此理由，認為公務人員協會不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約。
我國公務人員協會法中規定個人權益事項不可提出協商，就會減低公務人員加入的意願。再者，締結團體協約在私人部門是工會最主要任務之一，依勞動權之概念，協商之目的即在協商出雙方均可接受之條件，進而訂立雙方均可遵守之契約。例如，工會法第五條第一款規定，工會之任務包括團體協約締結之修改或廢止。雖然公務人員協會法第三十條第一項已明定：「公務人員協會與協商案件之主管機關及相關機關協商所獲致之結果，參與協商之機關及公務人員協會均應履行」，應有其拘束力，然其調解、爭議、仲裁等之過程，其規範效力，似嫌薄弱。
2. 只賦予形式參與權
公務人員協會法第六條所規定之建議事項[14]，和得提出協商事項之法律效果不同，一旦公務人員協會提出建議案之後，對行政機關而言，並無拘束力，僅具有宣示效用，雖類同德國之「共同決定」及「協同參與」之制訂，惟「機關公務員代表法」明確規定機關公務員有參與各級機關制訂一般性法規或決定措施之權利，但我國僅有建議權（陳朝峰，民92：97）。且德國有「整體協商法」之制訂，使得為數不少的職員及職工與其僱用人進行協商時，其對減少工作時數、實質所得逐年調升、受通貨膨脹而減少所得之一次補償照顧費的發給，都能發揮協商功能而交出漂亮成績單（任正明，民94：97）。
不完整的勞動權讓協商權備而不用或是發揮不了功能，連最基本的的實質功能都不具備，協會便喪失作為受雇者組織利益代表之地位，和其他聯誼組織並無不同，當然公務人員也就提不起參加的意願。
總之，將協會屬性定位為聯誼會性質而非工會組織，只有單純團結權而無團體協約權及爭議權，以及協商事項並沒有實益，同時採自由入會等，對於公務人員權益的維護，甚而增進組織認同而提升工作效率之成效，仍有待檢視。再者，公務人員協會之主管機關為人事主管機關，對於代表資方之政府與代表勞方之公務人員雙方權益如何平衡，亦值思考。
柒、公務人員協商權調整之策略與建議
雖然各國組織與社會文化之不同，造成協商範圍有所差異，然我國協商之範圍相較於各國對公務人員權益之爭取與參與之實效，似嫌不足。因此，在考量各種因素下，論者對協商權有策略面及法律面等不同發展面向之主張。
一、公務人員協商權發展之策略
（一）、依議題性質不同，適時發揮公務人員協會不同角色的功能
楊戊龍認為（民96：62-66）可從議題性質來著手論我國公務人員協會的發展策略。公務人員協會無罷工權，且協商功能有限，但可依議題性質，適時發揮行政助手（提供管理者有關組織發展所需人事制度變革的支持）、夥伴（提供管理者符合公民期待之公共服務建議或合作）或對手的角色（挑戰管理權，對於涉及公務人員權益的整體性議題及個別議題上，扮演積極性的角色）。要擔任行政助手比較容易，因無須管理者做出讓步或任何保證。要成為夥伴關係，則需要管理者願意坦誠溝通、平等對待、分享權力與資訊、承諾與容忍、信心與付出行動。若要充任挑戰者角色，則會因影響個人生涯發展，對於我國公務人員目前乃屬享有工作權保障，又無經濟需要的群體而言，並不容易。
（二）、將協商內容著重在與牽涉一般民眾的跨領域之議題
在新公共管理典範下，政府再造已非單純之行政管理技術的改革，而是公部門角色的調整。在新公共服務理念下，公務人員應更關注公共利益及社會正義、服務公民（Denhardt & Denhardt，2003），因此，若公務人員過於爭取自己權益，往往招致人民的反感。
公務人員協商過程中往往面臨政治、經濟、以及組織等壓力。由於公務人員最高雇主為「人民」，所以團體協商的過程與結果必須符合公共利益，才能獲得政府領導階層以及民眾的信任，因此，若要公務人員協會發揮其效能，除積極強化其凝聚力外，亦須獲得一般大眾支持，而此可從轉換對一般民眾對公務人員協會的認知角度出發。Klingner（1998）建議，公務人員組織應該把焦點放在攸關公務人員而又牽涉一般民眾的跨領域議題（cross-over issues）包括1.塑造開放、平等的工作環境。2.爭取訓練以及其他提升能力的機會。3.注重組織績效的提升（黃朝盟＆謝麗秋，民94： 8-10）。這些議題因為廣泛獲得公眾的關切，故較易獲得相關政策領袖之認同。
有關與民眾有關之跨領域議題方面，就台灣之政治、行政與社會生態而言，政府廉能、有效使用公共資源、行政效率與效能的提升、強化公務人員的素質、為民服務概念的提升、注重社會正義、性別平等並對弱勢關懷皆是公務人員協會所可發揮之領域。
二、修法擴大協商權之建議
江昭瑩於其研究當中，針對公務人員進行訪談，認為協會成立之宗旨主要在於公務人員權益的保障及自身權益相關事項，而六成以上受訪者認為「考試、銓敘審定、保障培訓事項、待遇調整及福利等權益方面」，可由建議事項改為協商事項，加強協會實質的權限功能（江昭瑩，民96：235-236），並提高公務人員參與協會之誘因。
任正明（民94：81-93）則參考德國、美國之優點，提出具體之修法建議。其認為，公務人員協會法中第六條所規定之建議事項，幾乎涵蓋了攸關公務人員權益及未來發展之人事法制面，如若排除協商範圍之外，不符現實需求。因此建議修正各相關法規如「公務人員任用法」、「公務人員訓練進修法」、「公務人員考績法」、「公務人員俸給法」、「公務人員退休法」、「公務人員陞遷法」、「公務人員協會法」，將落實於具體事項之行使公務人員集體協商權之部份，規範於個別法規，同時將原則性規定移至第七條協商事項；至第六條應配合修正係對制度面提供立法參考之建議事項，並與予制度化，且引進聽證權來對機關人事計畫、機關房舍之遷建、工作流程之改變等事項來加強雙方溝通。
只是前述將落實於具體事項之行使公務人員集體協商權之部份，規範於個別法規，例如公務人員退休法第八條第六項：「第一項基金之撥繳、管理及運用等事項，另以法律定之」，配合修正為「第一項基金之撥繳、管理及運用等事項除另以法律定之外，實施前先經全國公務人員協會協商後辦理之」。筆者認為，其立意雖良善，然修改各該相關法律，似不符立法經濟原則。建議不妨於公務人員協會法中明文規定，機關可就公務人員協會提出之協商內容，若涉及法制部分，提出相關修正草案，於期限內送立法院審議，如此，不僅可以免去繁複之立法過程，亦可達成同等參與效果。
捌、結論
公私部門因其特性不同，造成協商內容與手段各異，同時公部門之勞雇關係亦可能阻礙商權之發展。不過美國與德國公務人員集體協商制度發展由來已久，雖然美國公務人員與德國公務人員有是否可訂定團體協約等之差異，但皆有兼顧績效管理與員工權益保障之運作方式，如美國公務人員協商權有逐步擴大之趨勢，績效管理制度逐漸替代功績制度，與在法制面的協商議題採二階段方式行之（即政府有義務將此議題提交立法機關作為審議法案之參考）等，以及德國之公務人員協商制度如「共同決定」、「協同參與」之運作，皆值得我國公務人員協會效法。
我國為跟上時代趨勢，因而有公務人員協會法之施行，賦予公務人員有限之協商權。大致而言，我國自特別權力關係轉變為公法上之職務關係歷史尚短，對於公務人員協商權之保障，仍陸續發展之中。然綜括而言，美國與德國之協商範圍與參與模式，舉凡協商範圍之範疇與公務人員參與程度，皆較我國廣泛，且更有其效果，尤其德國政府與公部門之職業工會所訂定之「行政現代化與再造」協定，應可視為公共治理下之有效展現。
所以，從新公共服務的精神出發，或是從保護公務人員權益，落實勞動權之角度而言，若按目前協商內容之限制及建議權尚無效果，實有調整公務人員協會法之團體協商內容並強化其效力之必要。前述所提及將協商內容定位在牽涉一般民眾的跨領域之議題，或將公務人員最關心的第六條所規定之建議權，列為協商範圍，以及讓公務人員協會參與與公務人員有關之權益或法制，並列入各該法規中，甚或引進聽證權，就有關事項進行強化溝通等，皆是落實民主參與基礎之選項。至於政府與公務人員協會是否可簽「團體協約」、「協定」或「備忘錄」等，未來似可視情勢發展，進行適度調整與討論。
最後，為了貫徹我國公務人員協會法第一條第一項所規定之：「公務人員為加強為民服務、提昇工作效率、維護其權益、改善工作條件並促進聯誼合作，得組織公務人員協會..」，應賦予公務人員真正的有實益的參與權，落實「民主參與」，脫離只是「行政助手」的角色而成為「夥伴關係」，使管理者與員工之協商目標皆為其團隊績效進行努力，而非僅是零和之爭奪過程。透過協商權之發展來強化政府與公務人員之信賴關係，去除政府與公務人員對立的思維方式，共同為組織團隊而努力，則為我國公務人員協會於治理潮流下的發展方向。
參考書目
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[1] 員工關係體制通常被視為員工對管理措施表達參與與改進方式的型態，其基礎為員工參與權、申訴權及權益保障之問題。英國惠特利委員會，美國的「集體協議制」，法、德、日等國之「勞動三權」等，皆為其例。
[2] 參見釋字187、201、266、312、243、298、323、338、395號解釋等。
[3]至民國九十七年十月五日前為止，只有十八個機關成立公務人員協會（中央已成立協會數：15，各直轄（縣）市已成立協會數：3）。參閱http://www.mocs.gov.tw/civils_field/index.htm銓敘部網站-公務人員協會專區。
[4]此與我國完全不同，我國乃採報備核准制，一旦成立協會後，就不能在同一機關成立第二個協會，好處是易於管理也不會有誰是代表權的爭議，但是也容易形成機關的橡皮圖章。
[5] 例紐約州規定：「凡待遇、工作時間及其他工作條件」皆為應協商事項，愛荷華州則採列舉方式每週40小時進行協商。
[6]整理自銓敘部人事司—世界主要國家有關公務員組織之勞動三權規定與公務人員協會法草案比較表。
[7]原則上適用德國民法第二十一條有關社團之規定，公務人員基於其職業之不同，得組織成立各類職業團體..職業工會與公務員聯盟，與一般工會同樣適用民法上有關社團之規定。
[8]德國公務員法第九十一條規定：「公務員基於結社自由，享有工會或職業團體之結社權利….」依據，德國「職務團體法」，公務員得依「職業團體法」加入其職業或專業之相同團體，這些團體乃係逾越個別行機關，而組成之範圍廣大之區域團體。
[9]整理自銓敘部人事司—世界主要國家有關公務員組織之勞動三權規定與公務人員協會法草案比較表。
[10] 參見德國機關公務員代表法第75-77條。
[11] 參見德國機關公務員代表法第78條第1項
[12]，例如德國服務業聯合工會（ver.di）、警察工會（GdP）、教育學術工會（GEW）、傳播網路工會（TRANSNET）、建築農業環境工會（IG BAU），以及德國公務員工會協約聯盟（dbb）與其會員工會，包括德國森林巡山員工會（BDF）、德國海關與稅捐機關工會（BDZ）、聯邦治安警察工會（bgv）、公部門科技與自然科學工會（BTB）、德國機關法務人員工會（DAAV）、DPV資訊溝通業工會（DPVKOM）、德國稅務工會（DSTG）、水域商船航行管理局人員組織（FWSV）、交通工會（GDBA）、德國火車駕駛員工會（GDL）、社會保險工會（GdS）、聯邦國防軍員工組織（VAB）、聯邦國防軍公務員組織（VBB）、職業與勞動市場服務員組織（vbba）、營業法律保護員工組織（VBGR）、聯邦官署與上級官署員工組織（VBOB）、聯邦銀行工會（Vdb）、農業糧食環境職業組織（VDL）、大學與學術組織（VHW）、聯邦法律服務員組織（VRB）等>
[13]公務人員會協會第三十條第二項：公務人員協會不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約。
[14]第六條
公務人員協會對於下列事項，得提出建議：
一、考試事項。
二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項。
三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。
四、公務人員人力規劃及人才儲備、訓練進修、待遇調整之規劃及擬議、
給假、福利、住宅輔購、保險、退休撫卹基金等權益事項。
五、有關公務人員法規之制 (訂) 定、修正及廢止事項。
六、工作簡化事項。
王順民
劉新圓
