從社會安全的功能交替談可攜式年金的崛起

長久以來，我國的各種社會保險制度均採一次給付制，但由於國人平均餘命不斷的延長、家庭結構的改變，以及養兒防老觀念日趨淡薄，為能有效保障老年經濟生活的安全，目前政府已積極規劃朝向年金制的方向思考。但在此同時，國外行之有年的年金制度，卻因為遭逢若干不確定因素與各種風險的衝擊，正紛紛進行年金制度的改革工程。「他山之石，可以攻錯」，隨著社會安全制度的功能交替，國外傳統的年金制典範，亦朝向可攜式性、強調個人責任、「公私混合制」，以及重視政府的行政效能等面向發展，以避免發生老年貧窮與年金制度的破產等危機。本文希望藉由國外年金制度改革的經驗，及其發展的趨勢，直接跨過避免國外在發展年金制度過程中所面臨的各種不確定因素衝擊，進而提出建構我國未來年金制度的政策建議。

一、社會安全的兩個功能

概言之，在福利國家(welfare state)的多種功能(functions)中，除政府本身特有的政策干預功能外，其典型代表的社會安全制度具有兩種很特別的功能：

一為羅賓漢式的劫富濟貧功能(the Robin Hood function)——係指福利國家所代表的社會安全制度，其意涵具有俠盜羅賓漢劫富濟貧的功能，例如提供濟貧措施、所得與財富的再分配，以及減少社會弱勢的社會排除(social exclusion)等措施。

二為存錢筒式的儲蓄保障功能(the piggy-bank function)——則強調福利國家如同存錢筒一樣具有自助、互助的儲蓄保障功能，例如提供保險與個人終身再分配的保護機制(ensuring mechanisms)等措施。

顯然，福利國家的社會安全制度除了傳統的濟貧功能外，還有一個很重要的存錢筒功能。同時，福利國家在21世紀中仍會繼續存在，而發揮其本身特有的功能角色，並且能順應其經濟與社會的變遷而有所調適。

惟所謂存錢筒式功能並不像傳統的福利國家僅以再分配的濟貧功能為其終極目的(redistributive purpose)，用以解決貧窮的問題，而係對於因資訊不完整(imperfect information)、風險(risks)與不確定性(uncertainty)等諸因素的個體經濟衝擊(microeconomic shocks)，所導致的其他衍生問題亦一併加以解決。因此，在福利國家中，即使所有貧窮與社會弱勢的問題都解決了，但因大部份的人口多屬中產階級，彼此仍需透過存錢筒的功能發揮，俾能獲得保險的保障，以及個人終身財富的再分配。然而在功能效果上，雖然私人保險較具效率，但是當人們面臨不可預測的風險時，仍然希望國家的政策干預，而社會安全制度仍具有繼續存在的必要性。換言之，福利國家不只是為了消滅貧窮而存在，更應該提供個人的保險保障與維持一定水準的平衡消費(consumption smoothing)。其中平衡消費的目的，在於調整現有工作者的消費水準，預做未來老年退休後能維持一定消費水準的永久所得準備；而此種以平衡消費的方式來達到平衡所得（即永久所得）的目的，遂成為建構老年年金制度的理論基礎。

二、社會安全制度的功能交替：可攜式年金的崛起

根據Falkingham and Hills (1995)的評估，在英國有三分之二到四分之三的福利經費是用在終身再分配(life-cycle redistribution)上，只有三分之一或更少的經費是用在救濟貧窮上，而在其他主要工業國家裡，亦有類似的情形。同時在國家的社會安全政策綱領裡，則改以社會保險為主的計畫目標，其中年金保險經費支出比例佔居首位，並且逐年加重中。顯然，在社會安全經費支出中，個人儲蓄保障方面的福利經費已逐漸佔居較大比例，由此顯示，存錢筒的儲蓄保障概念亦逐漸在福利國家中發揮其特有的功能。事實上，綜觀各國的現況顯示著：目前在社會安全制度的功能角色上已有交替的現象，由原先的團體責任為主的濟貧功能逐漸轉變成個人責任為主的保障功能；而在制度屬性上，也已由福利（救助）型的稅收方式轉為保險型的納費型態趨勢，個人主義思想再度崛起，福利國家的功能交替亦再起風雲。因此，個人對其生涯規劃在財產及所得的分配上有其自主性與理財規劃，其中具有儲蓄保障功能的可攜式年金(portable pension)將成為未來老年經濟保障制度中的主要類型。尤其在面臨21世紀走向全球化壓力的時代裡，更突顯其重要性。

不可否認的，在21世紀人口老化與少子化現象日趨嚴重之際，各國實施的各種年金制度，不論在公共年金或私人年金領域裡，包括可攜式年金在內，均將面臨所謂不確定性(Uncertainty)與風險(Risk)兩個問題，導致制度經營上的困境而難作正常的運作。其中不確定性的問題至少受到三個因素所衝擊，即一為總體經濟的衝擊(Macroeconomic shocks)，對於提存準備制(funding)與隨收隨付制(PAYG)的財務處理選擇將產生產品及價格的反效果，而通貨膨脹的衝擊亦會影響財務處理方式的選擇；二為人口的衝擊(Demographic shocks)，對於人口老化與少子化現象將增加未來年金給付的支出與成本的加重；三為政治性的風險(Political risks)，對於政權的輪替以及政策的改變勢將衝擊制度的規劃及推動。同時，各種年金制度亦將面臨到其他方面的風險衝擊，而加重其營運上的困難，尤其私人部門的年金制度更為顯著，例如：(1)「管理上的風險」(Management risk)，對於資訊提供的不完整，將造成消費者的不當行為而無所適從；(2)投資上的風險(Investment risk)，對於股票市場的波動勢將影響到財務的健全性及清償能力；(3)年金市場上的風險(Annuities market risk)，對於未來的平均餘命及投資報酬率亦會影響到年金給付的水準。

基於此，顯然上述所面臨的兩個問題值得吾人詳加探討並謀求解決，否則各種年金制度的營運與推動勢將受到相當的影響與阻礙。

三、可攜式年金的意涵

至於有關可攜式年金(Portable Pensions)的意涵，簡言之，係指受僱員工在轉換雇主時，仍可繼續保有相同的年金權(pension right)，不致於因轉換雇主而損失其原有服務年資所應取得的給付權益。換言之，即員工在轉換前制度的給付資源需移轉給轉換後的制度，其前後的服務期間所需的給付費用可以併計。此種方式與社會保險年金制度中所採行的通算制度相類似，故通算制度亦屬一種可攜式年金形態，例如日本的厚生年金基金對於處理有關厚生年金基金連合會的中途離職者（脫退者）所支付的給付通算方式，即屬於一種可攜式年金。惟一般民營企業退休金制度的給付權規劃多未有此種設計，多數退休金制度在員工離開原制度時，其給付權將予凍結，而不可攜帶到新制度的(no portable)，通常限於關係企業間的員工退休金制度才能適用於可攜式年金方式。同時所謂可攜式年金並非全部都採年金給付方式，亦有採一次給付方式辦理。其中個人帳戶式的確定提撥制(individual, defined- contribution schemes)可視為可攜式年金的主要典型代表，其特色就好比蝸牛殼(Snail Shell)般似的，隨著個人工作的轉換而能隨時可攜帶著走，但其給付權益並不受影響。然而，可攜式年金的最大特色在於員工個人服務（或保險）年資的賦益權(vesting)均可承認，而給付權益不受損失。顯然，可攜式年金的意涵具有兩種意義，即一係代表一種年金商品的制度類型，另一係代表一種給付權益可攜帶的概念應用。因此，不論在社會保險年金、員工企業退休金或商業保險年金等制度類型上，均較能獲得多數人的認同與接受。事實上，目前我國政府所提出的「勞工退休金條例草案」中有關「個人帳戶制」、「附加年金」，或「其他年金制」，以及所謂的社會保險通算制度，均係導入可攜式年金的賦益權概念而建構的制度類型與財務制度。

由於「退休」對一些人的未來生活而言，的確是一件負擔相當大的財務難題(the great financial riddle)，因為這些人已經再也沒有第二個機會能獲得正常的收入。因此，如何確保他們巢裡的「窩蛋」不會弄破(Ensuring your nestegg Doesn’t crack)，使其「退休老本」不會受損，對於退休金制度的規劃設計妥適與否，將關係到勞工權益及其退休生活甚鉅；同時，龐大的勞工退休準備基金的運用與管理妥當與否亦對資本市場結構的衝擊，具有相當的影響。職是之故，立法部門對於勞退金條例草案內容的審議必須審慎詳加評估與探討，方能確保勞工應有的權益，並使制度的改革順利的推展。

四、對於我國未來發展年金制度的政策建議

綜觀目前各國的年金制度實施情形，尤其是公共年金部分，都面臨兩個重要的課題：一為年金貧窮(pension poverty)的問題，另一個則是政府財政負擔沈重的問題。前者因為年金的保障不足、所得替代率偏低，使得民眾雖有老年經濟安全制度的保障，但在退休後仍將面臨貧窮的威脅，甚至落入貧窮線以下，而造成所謂的年金貧窮的現象。後者則是由於人口結構變遷，老年人口急遽增加、人口負成長，或是產生少子化現象，而造成隨收隨付制的世代間移轉效果失靈，進而導致社會保險年金制度的財務虧損與政府負擔沈重，尤其是在經濟不景氣或衰退期間，傳統公共年金制度甚至面臨破產的危機。

然而，為解決上述年金貧窮與政府財政負擔等問題，各國政府已相繼展開年金制度改革(pension reform)的工程，例如許多的拉丁美洲與東歐國家，紛紛引進法定(mandatory)的私人老年年金制度，同時減少或廢止傳統的公共年金制度的規模，以減輕政府的責任與財務負擔，其特色為強調基金財務的獨立性與增加被保險人對於基金類型的選擇權。這種基金處理的方式，稱之為勞工選擇模式(worker-choice model)，亦為一種法定的強制儲蓄制度(mandatory, forced saving program)。顯然，這種年金改革模式已涉及到老年保障制度的實質改變，可視為一種結構性(structural)或制度性(systemic)的年金改革。其目的在於企圖改變「公私部門混合式(public-private mix)」的老年經濟保障制度，強化老年年金的個人責任。因此，所謂年金民營化或私有化(pension privatization)將彰顯出公私部門兩分法(public-private dichotomy)概念的突破。

惟年金民營化的改革並非是解決年金危機的萬靈丹，老年貧窮問題依然存在。除了上述智利、秘魯、匈牙利與波蘭等十餘國家外，大多數的西方國家目前仍以隨收隨付制的公共年金為主軸，並輔以私人年金作為補充性的給付(supplementary benefits)，而非完全走向年金私有化。事實上，在多元化的新年金制度裡，政府的角色已不可能侷限於公共部門，而在各種層次制度間仍然扮演著重要的角色。就如同著名的經濟學家N. Barr所言：「政府不可能對於提供年金制度的責任完全置身於外(It is not possible to get government out of the pension business)」，因此，如何有效解決年金制度的危機，年金改革的推動工作仍須要一段很漫長的路要走。

目前適逢我國年金保險制度正要起步，除了「國民年金法草案」、「勞工退休金條例草案」，以及「勞保條例修正草案」等年金制度改革工程尚待立法外，未來其他職業別社會保險制度亦有改革的期望。基於此，為使改革工程能順利推動，他山之石，或許可以攻錯，而國際上各種年金改革的策略與方法仍值得借鏡，例如：強調個人責任、政府角色減少、可攜帶性、年金私有化與多層次的保障等作法，仍可供我國未來發展年金制度及其改革上的參考，以免重蹈落入歐美福利國家的年金困境。

綜上所述，茲歸納提出三點政策建議，俾供參考：

(一)首先，定位為世界銀行所謂的第一層保障的國民年金保險，目前制度屬性規劃為社會保險方式，開辦初期的給付水準約為平均月消費支出的六成，但因為被保險對象多屬沒有工作的依賴人口，政府未來的財政負擔勢將相當沈重。因此，政府除了落實財務責任與精算成本觀念外，或可考慮建立國民年金保險可攜式機制，方便民眾移轉至其他職業年金保險時，其年金權益不致受損，較具誘因。

(二)至於前面所提到勞基法退休金改革三制的類型，其基本精神皆符合目前可攜式年金的潮流。然而，在新制中所謂的三制並行且任由勞工自行選擇的構想，不僅會造成政府行政成本的增加，且勞工更容易因為資訊取得的不對稱，而損失其應有的權利。其中尤以附加年金制的加入人數不確定性與費用風險較大，預期未來在人口結構變遷，而政府又不介入承擔財務責任的情形下，勞工勢必需要自己承擔風險與增加保費的負擔。由於退休金視為遞延工資的一部份，列為世界銀行所謂的第二層企業退休金制度保障體系，政府理應鼓勵勞工選擇個人帳戶制的方案較為簡便易解。

(三)最後有關現有各種職業別社會保險年金制的問題，例如勞保年金制等。在制度設計與管理上，為求財務健全，以及避免年金制度所帶來的不確定性與風險的衝擊，除了加強財務管理之外，並為免於年金貧窮的發生，政府也可考慮透過租稅優惠措施，而鼓勵民眾購買私人年金保險，發展世界銀行所謂的第三層個人保險儲蓄保障體系，以減輕政府的責任負擔。惟在制度推動的績效評估上，由於目前西方福利國家對於政府效率的問題已多所質疑，故不論未來是否繼續發展傳統的公共年金制度，或是引進國外的公私部門年金混合制，或者透過時尚流行的所謂層次上的混搭概念(Mix and Match)，均須重新調整政府、企業、個人之間對公私部門雙層保障制度間的互動與責任及其角色配置，以因應未來的情勢所需。同時，政府亦須強化其管理的效能，多管齊下，方能見效。就誠如Barr所說的：「如果政府缺乏效率，則任何年金制度都將面臨危險，一切改革將成為落空(If government is ineffective, any pension scheme will be at risk.)」。惟不可否認地，不僅公部門年金會有缺乏效率管理(efficient government)的問題，私部門年金同樣亦有類似的問題存在，而問題的關鍵在於如何能有效而快速的加以處理解決。

(本文僅代表作者個人意見)

參考資料：

1.Michael Hill(2002), “Problems about a ‘third way’ for pensions policy in the United Kingdom”, in New World, New Economy and New Social Policy Conference, Chi Nan University.

2.Nicholas Barr(2001), The Welfare State as Piggy Bank, Oxford University Press.

3.OECD(2002), Regulating Private Pension Schemes, OECD. 4.柯木興(2002)，社會保險（修訂版），台北：中國社會保險學會。