桂宏誠
立法院三讀通過了「遊說法」草案，使我國成為繼美國與加拿大之後，第三個制定此類法律的國家。基本上，遊說是人民對於國家政策表達需求與願望的一項活動，屬於人民表達意志的自由權利之範疇。因此，對遊說行為予以立法規範，很容易與人民自由權利與民主原則發生牴觸。至於我國剛出爐的遊說法，問題更不少。
遊說法第一條所定之立法目的，係「為使遊說遵循公開、透明之程序，防止不當利益輸送，確保民主政治之參與」，簡言之，其目的亦在於「杜絕不法關說，防止不當利益輸送」。然而，不當利益輸送行為的產生，原本發生在「遊說者」與「被遊說者」雙方的「合意」或「默契」，故遊說者的遊說行為固然須使其公開與透明，但若被遊說者本即有意和遊說者「合謀」時，這就因不構成「遊說行為」而無遊說法之適用。更嚴重的問題是，儘管明明就是事實上的遊說行為，遊說者可因未登記而受處罰，但屬於被遊說者的高官或有決策權者，卻對於應視為遊說行為而未認定為遊說行為時，竟無任何課予處罰之規定。
遊說法第十五條第二項：「對於得遊說而未依法登記之遊說，被遊說者應予拒絕。但不及拒絕時，被遊說者或其所屬機關應通知遊說者限期補行登記」，根據此項規定，實際上從事遊說行為卻尚未申請登記時，算不算「依法」進行的遊說行為？則完全要視被遊說者或其所屬機關的認定而定。換言之，如果被遊說者一開始就予以「拒絕」，在法律上則形同自始並未發生「依法」進行的遊說行為。但是，對於實質上已經進行的遊說行為，被遊說者自可以「不及拒絕」而要求遊說者限期補行登記，但被遊說者卻也可在「主觀上」認為這並不是遊說行為，使得實質上所已進行的遊說行為，也如同自始並未發生。此一由被遊說者認定是否屬於遊說行為的規定，註定了遊說法將無法發揮其所欲達到的規範目的。
遊說法似乎有一項立法策略上的偏執，亦即假定具有決策權的官員或民意代表，應適用「被遊說者不可能為非」的原則。也因此，導致遊說法在其立法策略上，僅將設防的焦點放在擁有表達意志與願望的「遊說者」身上，卻無視於「被遊說者」才是最可能「為非」的一方。這樣的立法結果，使得即使是「不法關說」與「利益輸送」，包括實質上為遊說行為但卻未「依法登記」，只要「被遊說者」在認定上不視之為遊說行為，自也無「依法登記」之需要。
舉例來說，總統是遊說法中明定的「被遊說者」，但與總統能夠直接面對面接觸者當屬特定的少數人。而這些特定的少數人，本可在杯觥交錯的應酬，或一些正式或非正式聚會場合中，實質上完成了遊說的目的。並且，只要總統認定不是「遊說」，雖實質上已達到遊說的目的，但既不必事先依法辦理遊說登記，也不會被總統要求補辦登記後再繼續進行遊說，更不可能受到遊說法的規範及處罰。換言之，只要「被遊說者」認定不是「遊說」，則可因「無從」適用遊說法，而既不必登記也不必擔心受到可能的處罰。反之，一旦依法登記成為「遊說者」後，則一切遊說行為便需依據遊說法的規定，此時反而須受遊說法的種種限制，且還可能因違反程序性規定而遭受處罰。就此，遊說法在相對的程度上，已限制了一部份人表達意志與意願的民主自由權利，並因假定「被遊說者不可能為非」而違背了憲政主義精神，故存在著違反憲法之疑義。
（本評論代表作者個人之意見）
【2007-07-23/中國時報】
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