統合論的幾種抉擇 - 國家政策研究基金會

陳水扁總統在新年元旦祝詞中，指出「兩岸原是一家人，也有共存共榮的共同目標，既然希望生活在一個共同屋簷下，就更應該要相互體諒、相互提攜」。他並呼籲對岸的中共領導人，「以最大的氣度和前瞻的智慧，超越目前的爭執和僵局，從兩岸經貿與文化的統合開始著手，逐步建立兩岸之間的信任，進而共同尋求兩岸永久和平、政治統合的新架構。為二十一世紀兩岸人民最大的福祉，攜手開拓無限可能的空間。」

這份聲明，為兩岸間未來的互動，開啟新的希望與契機。儘管目前兩岸執政當局仍存在著諸多的誤解與猜忌，但如果真能朝著「永久和平、政治統合」的方向發展，則共存共榮的共同目標，必將指日可待.

但是，兩岸終究要如何尋求「永久和平、政治統合」的新架構呢？目前有關國協、邦聯、聯邦、聯盟，乃至「一國兩府」、「一國兩制」等討論，是否有助於此一新架構的規劃與構建？為了清晰的呈現在各種既有解決方案之間的利弊得失，本文將先作一分類比較，再提出具體之建議；另外本文也將就國內外的相關反應作一討論。

茲將目前各界已提出的統合方案分為下列三類，作一分析：（一）中華國協（Chinese Commonwealth）：

當前國協的實施經驗有二，一係大英國協，目前成員逾五十國，係過去大英帝國前殖民地的鬆散組合，由英國擔任宗主國之角色，內部則為國際關係。雖然中共方面將其譯為「英聯邦」，但顯然不會接受此種「名為聯邦，實為國協」的統合模式。

至於另一個國協組織，則係蘇聯解體後的「獨立國協」，除波羅的海三國（愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛）拒絕加入外，其他十二個前蘇聯的加盟共和國均為其成員國，並以俄羅斯馬首是瞻。由於各國的獨立條件不一，目前與俄羅斯的關係也呈現鬆緊、親疏不同的面貌，但無論如何，在對外關係上，各國仍多奉俄羅斯為標竿。甚至在某些高加索區國家（如喬治亞共和國）目前仍駐有大量的俄軍，此種「名為獨立，實則附庸」的狀況，恐怕不會為中華民國政府所接納。相對的，中共方面（目前將其譯為「獨聯體」）也不甘接受此種「對外各自獨立」的統合模式。基於此，除非中華國協的設計有新的架構與內涵，否則恐怕會為兩岸當局所共同拒斥。（二）中華邦聯（Chinese Confederation）：

此係目前最為國人所重視的統合模式，亦為部份西方智庫人士所倡議。與此一模式相似的另一種擬議，則係「邦聯式的聯邦制」（Confederal Federacy），亦即在台灣與大陸之間，維持一種「對外統一，對內獨立」的統合關係。類似的國際經驗，包括芬蘭與歐蘭群島（Aland Islands），歐蘭群島上的居民多係瑞典後裔，但為芬蘭籍。從一九二一年起，歐蘭群島歸屬芬蘭：享有高度自治，其議會得決定一切的內部事務，目前該群島並在歐洲聯盟中，掌握一席固定的代表。換言之，此種「內部高度自治，對外派駐代表」的統合模式，係一種「對內共享主權，對外享有一定代表權」的中介型態。但中共官方在2001年3月的全國人大會議中已公開對此模式採取否定態度，不過它也強調「只要承認一個中國，統合模式可以慢慢談」，顯然還留有一定的談判空間存在。（三）中華聯盟（Chinese Union）：

聯盟制的最大特徵有二：其一，根據蘇聯之經驗，加盟共和國（Union Republic），可以自由退出（但在聯邦制之下的各邦通常卻不可退出聯邦，此即美國一八六0年代內戰發生之主要成因之一）。而一九九一年蘇聯的解體，即因俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯等三國領導人共同宣布退出蘇聯所致。基於此，聯盟制實不同於聯邦制，其成員國得自由加盟和退盟。其二，根據歐洲聯盟（European Union）之制度設計，各國雖然交出若干主權給歐盟，但仍係主權國家。而歐洲聯盟本身，不僅係一「國際組織」，同時也具備「超國家」的執行能力，歐盟執委會即具備廣泛的執行權與監督權。但是歐盟與蘇聯的經驗，與兩岸目前互動關係存在著相當遙遠的差距，因此,此一模式是否得適用於台海之間，還有待長期的談判與互動關係而定，未必能成功的引為統合之規範。

除了上述三項之外，「聯邦制」與「一國兩制」也是經常被提及的兩種模式。中共方面的智囊與學者特別強調，一國兩制的設計，較之聯邦制更為鬆散，但是以港澳為模式的實踐經驗，卻難為台灣大多數民眾所接納。基於此，部分美方學者與官員，曾經提出「一國三制」的說法，而究其內容，則與「中華邦聯」或「中華聯邦」較為接近，在此不再贅述。

根據以上的分析與比較，兩岸未來的政治統合，若要求其實踐上的可行性，則下列三項原則似乎是不可或缺的條件：

第一，兩岸的政府勢必要交出若干的主權，同時又要維持基本的國家主權。因此，歐盟的模式最具參考價值，但基於中國本身的歷史背景與特殊條件，完全的移植既不必要、也不可能實現。

第二，兩岸在國家主權問題上，勢必要採取「一個主權，兩岸共享」的嶄新型態，基於此，西方近代以來「民族國家，絕對主權」的通例，勢將捐棄。

第三，在具體的執政行為上，兩岸必須採取「一個中國，多元體制」的統治型態，在港、澳模式之外，台灣的民主選舉與大眾參與，恐怕不只是「五十年不變」的保證，而且應該是「永久的存續與尊重」。

除了上述三項原則之外，有鑑於大陸內部中央與地方關係的互動與發展，以及沿海與內陸在社會、經濟、民族。文化等方面的巨大落差，我個人認為，未來中國的政治統合，不但要考慮到台灣人民的意願與福祉，而且也必須顧及全中國的歷史經驗，整體發展與區域平衡。基於此，個人願提出有別於各種兩岸統合模式的「四重聯盟論」，其具體內容如次：

（一）第一重－－單一制（Unitary System）。包括大陸東半壁的各省市，以漢人為主的東北、華北、華中、華南各地區，應實施單一制。同時逐步的提高地方自治的層級，由村級選舉逐步提升，全面實施縣市層級的自治與選舉。

（二）第二重－－區域自治（Segmental Autonomy）。包括西南、西北各地的「民族自治區」，實施「因地制宜」的區域自治，其自治權範圍遠較前項之地方自治為廣。在少數民族自治地區，並實施「雙語制」或「多語制」。目前俄羅斯聯邦中的民族自治制度，以及西班牙的巴斯克(Basque)﹑卡特羅尼亞(Catalonia)、加里西亞(Galicia)等地區之自治，可為其參考範例。

（三）第三重－－一國兩制：即香港、澳門的統治模式。其中社會、經濟制度不變，但外交、國防則歸中央掌握。不過，如果中共當局仍堅持目前對港澳的政治獨控，尤其是香港特首由中共欽定，立法會議員只有百分之四十的改選席次，則此種「一國兩制」的可信度與吸引力俱顯不足。只會加深國際人士及台灣民眾對中共的疑慮。而提升民主選舉的範圍與層級，實為一大改革要務。

（四）第四重－－聯盟制（Federacy）。此即指未來大陸與台灣的統合關係。其內涵如何，尚在未定之天，但維持台灣目前政治、經濟、社會、國防等機制不變，同時保有一定的國際關係與外交空間，顯然均係必要條件。而中共當局如何以「最大的氣度與前瞻的智慧」，促進兩岸的永久和平，則係此一模式成敗之最後關鍵。

綜上所述，「四重聯盟」的制度設計，是以二十一世紀全中國的整體發展與政治統合為考量之重點，而不僅限於兩岸間之互動及整合。如果台灣能在此一制度的設計上尋求智慧的突破點，它不但將成為「兩岸經濟、社曾改革的領航人」，而且也將在全中國的民主發展及民族整合任務上，扮演著突破性、革命性的角色。

（本評論代表作者個人之意見）

（本文刊登於90.1.6中國時報時論廣場）