莫拉克八八風災一週年之回顧與展望

摘要

民國98年8月，中度颱風莫拉克（MORAKOT）侵襲台灣，罕見且快速的降雨，重創台灣南部及東部地區，共造成673人死亡，26人失蹤，農業損失逾195億元。由於政府在災害發生初期的救災態度與表現，受到廣大民眾的強烈質疑與指責，進而引發民怨，造成馬英九總統與劉兆玄院長的施政滿意度大幅下滑，使「莫拉克八八風災」從重大天然災害事件，演變成危及國家安全核心利益之政府的正常運作產生之問題；而政府救災表現不佳，危及國家安全領域之事件，亦包括民國89年的「八掌溪事件」。在莫拉克八八風災一週年之際，本文擬透過國家安全的國家利益概念，以及政府救災表現，分析「莫拉克八八風災」從重大天然災害事件，逐漸演變危及國家安全領域之事件成因，並釐清《災害防救法》之缺失及近期完成修法之重點，以及提出強化政府救災效能之建議。

壹、前言

民國98年8月，中度颱風莫拉克（MORAKOT）侵襲台灣，罕見且快速的降雨，重創台灣南部及東部地區，不僅造成多處地區淹水、鐵公路交通中斷，山區亦發生嚴重土石流災害，部分原住民部落更遭到土石坍崩侵襲，導致數百人遭到活埋。由於政府在災害發生初期的救災態度與表現，受到廣大民眾的強烈質疑與指責，進而引發民怨；在各媒體所做的民調中，馬英九總統與劉兆玄院長的施政滿意度大幅下滑，均創下兩人上任以來的新低點，民眾紛紛要求政府官員下台以示負責，使得「莫拉克八八風災」從一般的天然災害事件，演變成危及國家安全核心利益之政府的正常運作產生的問題。在「莫拉克八八風災」發生第一時間，原本對外宣稱不召開國家安全會議的總統府，在傷亡人數逐漸攀升，以及廣大民怨的壓力下，終於在「莫拉克八八風災」後的8月18日，召開「國家安全會議」；而行政院長劉兆玄，亦於一個月後的9月7日正式宣佈辭職下台以示負責。而政府救災缺失，造成危及國家安全問題，亦包括民國89年的「八掌溪事件」。

「莫拉克八八風災」以及「八掌溪事件」的政府救災缺失，均造成廣大民眾對於政府緊急危機處理與救災能力沒有信心之情勢，民怨沸騰的結果，不僅造成政府首長民意滿意度大福下滑，也進而影響國家安全核心利益之「政府有效運作」，皆造成行政首長辭職下台的結果。由於台灣位處地理位置位處西太平洋，介於歐亞板塊與菲律賓板塊的碰撞處，除了地質呈現破脆、多斷層的特性，台灣的自然環境，更具有氣溫高、濕度大、降雨量大以及降雨集中的特性；再加上近年來全球環境變遷，位於亞熱帶海島型的台灣，遭遇災害風險的機會將會越來越高。面對這麼頻繁的天然災害，政府的防災與救災工作就顯得相當重要。在莫拉克八八風災一週年之際，回顧當時政府的救災表現、《災害防救法》的缺失及近期已完成之修法重點，將能有助政府當局記取「莫拉克八八風災」與「八掌溪事件」救災表現的不足，並秉持「救災視同作戰」的態度因應未來國家遭遇天然災害時所應具備的救災效率與表現，避免環境安全層次的重大天然災害議題，又因政府救災表現不佳，進而危及到國家安全層次的議題。

貳、國家安全的國家利益概念

國家安全關係著一個國家生存與發展。國家安全一詞最早係由美國海軍部長瑞斯托（James Forrestal），於1945年在出席美國參議院聽證會所提出，[1] 故傳統的國家安全觀幾乎等於軍事安全的層面，涉及的議題不外乎軍事力量的威脅、武器的使用與控制等，因此，軍備競賽乃成為國家追求安全的思考主軸。隨著冷戰終結，且伴隨著資源、環境、人口與疾病擴散等社會、經濟問題日益嚴重，以人為主軸的非傳統安全領域，也逐漸被納入到國家安全的思考中[2]。

國家安全的目標乃是在確保國家的生存，而國家安全的核心概念乃是國家利益。國家利益的劃分方式並無具體的標準，包括學者摩根索（Hans J. Morgenthau）、胡南科（Josph Frankel）、杜切克（Ivo D. Duchacek）、紐克特南（Donald Nuechterlein）、羅賓遜（Thomas W.Robinson）、林碧炤、閻學通等學者，均曾提出國家利益的劃分概念。摩根索將國家利益區分為「緊要利益」（vital interest）與「次要利益」（less-important interest）[3]；紐克特南則將國家利益區分為「生存利益」（又稱核心利益）（survival interest）、「緊要利益」（vital interest）、「主要利益」（又稱關鍵利益）（major interest）和「周邊利益」（又稱邊緣利益）（peripheral interest）等四個分析層面，[4] 其中在生存利益概念中，紐克特南提出「領土與主權完整」、「人民生命與財產的安全」及「政府的正常運作」，乃為國家安全核心利益的三個組成成分[5]；國家安全的核心利益乃是涉及到國家的生存發展，可說是國家利益中最為重要的一部分，倘若此核心利益遭受到外在威脅，該國通常會以戰爭來加以解決，因此，如何確保國家持續生存發展，且不受內外威脅，乃是國家利益中最為重要的部分。

參、「莫拉克八八風災」對國家安全領域之影響評估

民國98年8月，中度颱風莫拉克（MORAKOT）侵襲台灣，龐大且快速的降雨，重創造成南台灣地區，主要災區涵蓋台南縣、高雄縣、屏東縣、台東縣等縣市，南台灣地區鐵、公路多處路基流失造成交通中斷，中南部多處地區發生嚴重土石流災害，總共造成673人死亡，26人失蹤，農業損失逾195億元[6]。若將「莫拉克八八風災」與紐克特南所指國家安全核心利益三項組成成分對照，主要與「人民生命與財產的安全」及「政府的正常運作」兩項有關，惟第二項「人民生命與財產的安全」項目中，主要係指當百姓安全與福祉層面受到損害，而對國家安全造成威脅時，國家透過手段來維護此安全，最著名的例子就是美國「九一一事件」，這場事件共造成2973人在這次襲擊中死亡，[7]傷亡民眾包含美國公民以及來自超過90個國家的公民，美國為維護人民生命及財產安全，遂對阿富汗、伊拉克發動戰爭；民國88年「九二一」大地震，造成2415人死亡、11306人受傷、近11萬戶房屋全倒或半倒的情況[8]。若將「莫拉克八八風災」所造成673人死亡的傷亡人數，與美國「九一一事件」及「九二一」大地震所造成的傷亡人數而比，似不能歸類於國家安全核心利益之「人民生命與財產的安全」項目。

「莫拉克八八風災」發生後，因天候不佳，造成救難人員於短時間內無法出動相關機具前往災區救災，而造成災民、媒體輿論及一般大眾多指責政府救災速度緩慢；「莫拉克八八風災」所造成的環境安全議題，在此時已逐漸對國家安全核心利益之「政府有效運作」項目造成威脅，此威脅不僅造成馬總統的施政滿意度大幅下滑，[9] 遠見雜誌民調中心於98年8月25日所公布的「台灣民心指數」(Taiwan Public Mood Index, TPMI) 調查，結果為36.5，較七月份的調查指數下跌4.8點，其中「政治信心指數」重挫6.4點、「經濟信心指數」也下滑3.3點、「執政信任指數」也下跌5.9點至39.1[10]。

由各單位所做的民意調查資料分析，均呈現民眾對政府救災表現感到不滿意的情勢，也連帶影響民眾對馬總統與劉內閣的施政信心與信任，「莫拉克八八風災」遂從環境安全的天災議題，轉化成國家政治安全危機，甚至可能影響至國家安全的層次。對此嚴峻情勢，馬總統於98年8月18日召開國家安全會議，劉兆玄院長亦於「莫拉克八八風災」發生後一個月左右的9月7日，正式辭職下台負責，為「莫拉克八八風災」所引發對馬政府形成的政治危機，以及對國家安全核心利益所造成的影響設下停損點。

民眾對政府救災表現感到不滿意，進而危及國家安全核心利益之政府有效運作，亦曾發生於民國89年7月的「八掌溪事件」。民國89年7月22日，經濟部水利處第五河川局規劃在攔河堰至仁義潭河堰間，興建18座固床工程，當日於八掌溪第18號固床工程，發生上游洪水沖抵工地情事，承包商永久營造有限公司僱用工人楊子忠、林中和、劉智及吳梅桂等4人，因逃避不及被困於八掌溪急流中，經民眾於當日17時30分報案求援，嘉義縣消防局救難人員因缺乏救生設備，乃於17時57分改向內政部消防署申請直升機求援，但由於國防部搜救協調中心與警政署空中警察隊雙方認定救援出現差異，層層通報以及拘泥僵化的官僚本位體制造成緊急救援時間喪失，雖然最終仍由空中警察隊台中分隊派出救援直升機，惟直升機尚未抵達救援現場，四名工人即遭洪水沖走而喪生。

四名工人等待救援的畫面經由媒體播出之後，造成一般大眾及社會與論對政府感到憤怒與不滿，紛紛痛斥政府官僚無能，而民怨沸騰的結果也造成政府首長民意滿意度大幅下滑，當時的陳水扁總統滿意度，由77％下降到53％，行政院長唐飛的不滿意度也上升11％，民眾對民進黨政府的整體評價，也下降了20％，民進黨政府的整體滿意度僅有39％[11]；國民黨所公布的民意調查報告也指出，近六成的受訪者對今後政府的緊急危機處理與救災能力沒有信心[12]。在廣大民怨沸騰之下，政府緊急召開「八掌溪事件跨部會檢討會議」，決定失職人員名單，行政院長唐飛更向陳水扁總統表達辭職之意，創下行政院長上任才兩個月就提出辭職的紀錄，造成政壇大震撼，危及國家安全核心利益之政府有效運作。

民國98年的「莫拉克八八風災」以及民國89年的「八掌溪事件」的政府救災表現，均使民眾對於政府緊急危機處理與救災能力感到灰心，而民怨沸騰的結果，不僅造成政府首長民意滿意度大福下滑，也進而影響國家安全核心利益之「政府有效運作」，造成行政首長辭職下台的結果。因此，「莫拉克八八風災」以及「八掌溪事件」政府救災表現，所造成的民怨沸騰，使得「莫拉克八八風災」與「八掌溪事件」均從環境安全議題，躍升至國家安全層次的議題。

肆、由《災害防治法》論「莫拉克八八風災」政府救災表現

「莫拉克八八風災」以及「八掌溪事件」，政府均未能在第一時間發揮政府救災的功能，進而錯失緊急黃金搶救時間，不僅造成民怨沸騰，也造成更多人民的傷亡。「莫拉克八八風災」重創南台灣，主要災區包含台南縣、高雄縣、屏東縣、台東縣等遍及南台灣與東台灣地區，幅員遼闊加上災民分散多處，且天候、交通和裝備的限制，造成國軍雖在天氣狀態轉好後投入大量兵力救災，惟仍無法滿足災民需要。一般民眾從電視新聞報導看到很多災民無法即時獲得援助或撤離，災民家屬因通訊和道路中斷無法知悉親人消息，遂造成災民怨氣以及社會輿論紛紛指責政府救災不力，並將矛頭對準馬英九總統、劉兆玄院長等政府高層。尤其國民黨多方黨政人士及立院黨團曾於「莫拉克八八風災」發生第一時間，建請總統發佈緊急命令，期望透過整合國家所有資源、人力的方式，從事緊急狀況的因應，以期發揮最快速之救災效率[13]。針對緊急命令的問題，馬總統於8月12日前往災區勘災時表示「921大地震當時已有11條緊急命令納入《災害防治法》，再頒佈的話，彈性和範圍都不會超過《災害防治法》。」[14] 此外，行政、立法兩院院長亦於8月12日進行會商，會後達成共識，認為現行《災害防救法》足以因應「莫拉克八八風災」後續救援，不需要頒布緊急命令，直至9月初馬總統在災區與民眾座談時仍舊表示，「緊急命令是要突破法令限制，但『九二一』大地震後，所有災害應變與搶救措施均已納入《災害防救法》，若再發布緊急命令，不見得能超越既有法令，且有法令重複疑慮」[15]。

《災害防救法》係我國於民國89年，在「九二一」大地震後針對政府災害防救組織、計畫、預防、應變措施、復原重建……等，建立一套完整的法律，也依法成立了各級災害防救組織，政府、軍隊及民間防救組織都可依法展開救災工作。《災害防救法》於民國89年7月通過施行後，至「莫拉克八八風災」發生前，共歷經兩次修正，第一次修正案於民國91年通過，該次修正增列第39-1條之規定，關於自招危難之受難者，災害搜救中心得就搜救所需費用請求支付；第二次修正案則於民國97年獲得通過，針對於中央與地方政府災害整備、應變及復原重建事項之權限、執行救災經費請求與負擔、給予人民補助等遭遇若干執行疑義之事項進行修正[16]。

換言之，馬總統所言「九二一」大地震後，所有災害應變與搶救措施均已納入《災害防救法》的論述，就法律層面而論所言不假，惟在救災的實務層面上，仍有許多值得商榷的地方。《民國八十八年九月二十五日總統緊急命令（九二一震災）》[17]（以下簡稱緊急命令）雖然僅有11個條文，但與《災害防救法》最大的差別，在於強調「緊急」的重要性與法律的排除性，如緊急命令第2條要求中央銀行提撥資金，讓災民申請重建家園長期低利、無息緊急融資；緊急命令第3條規定，各級政府機關為災後安置需要，得借用公有非共用之財產；緊急命令第6條規定，災民因此次災害申請補發證照書件或辦理繼承登記，得免繳納各項規費；緊急命令第7條規定，中央政府為迅速執行救災、安置擊中件工作，得徵用水權，並得向民間徵用空地、空屋、救災器具及車、船、航空器，不受相關法令之限制，此外，衛生醫療體系人員為救災所需而進用者，不受公務人員任用法之限制；緊急命令第8條規定，中央政府為維護災區秩序及迅速辦理救災、安置、重建工作，得調派國軍執行；緊急命令第9條規定，政府為救災、防疫、安置及重建工作之迅速有效執行，得指定災區之特定區域實施管制，必要時並得強制撤離居民；緊急命令第10條規定，受災戶之役男，得依規定徵服國民兵役等。

雖然《災害防救法》已將緊急命令之部分規定納入，但在實務救災層面上，仍有部分差別，例如扮演救災核心的國軍，依據《災害防救法》第34條規定，直轄市、縣市政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援，而這也是「莫拉克八八風災」發生時，駐紮南部國軍已整備完成，惟仍需等待上級長官命命才能出動救災；再者，有關政府單位於救災時向民間徵用救災器具時的規定也有所差異，《民國八十八年九月二十五日總統緊急命令（九二一震災）》第7條規定，中央政府為迅速執行救災、安置擊中件工作，得徵用水權，並得向民間徵用空地、空屋、救災器具及車、船、航空器，不受相關法令之限制，惟《災害防救法》第31條第5款規定卻少了「不受相關法令之限制」之規定，可能造成有心想要提供救災機具給予災區使用的民間業者，因顧及現有工程恐有違約之虞，而不敢將相關救災器具提供災區使用，中央政府只能尋求各縣市搜救大隊的現有救災器具，無法順利就近向在地民間業者徵調救災器具，也造成黃金救援時間一點一滴的流失。《災害防救法》的救災體系，是以行政院主管，地方配合，屬一般性和長久性，故有些緊急命令不宜納入《災害防救法》中，以免影響人權，因此，《災害防救法》的救災體系乃缺乏「法外變通」的緊急處理方法。

伍、《災害防治法》的缺失及完成修法重點

救災乃非常時刻，政府必須確實掌握包括軍隊在內的所有可調度資源，加上權宜徵用民間人力和資源逕行投入搶救的權力，以能快速應變。然而政府在經歷「莫拉克八八風災」救災缺失後，就法律面而論，《災害防救法》並非一部完整無暇的法律，包括不相聯屬的救災體系與法令設計，救援指揮系統混亂、救災事權並未釐清，救災組織人員編制不足、災害救援能量有限，及災害預警及通報系統未臻健全等，[18] 都出現了問題；簡言之，「莫拉克八八風災」政府救災缺失，關鍵仍在於我國依據《災害防救法》所建構的救災指揮及組織體系，未能在救災的第一時間就發揮作用之問題，因而危及國家安全領域中核心利益中有關「政府正常運作」之問題。

「莫拉克八八風災」發生時的中央災害防救體系，確實出現疊床架屋的問題，「中央災害防救會報」下設有「行政院災害防救委員會」，而「行政院災害防救委員會」下又設「中央災害應變中心」；「行政院災害防救委員會」，主要負責執行「中央災害防救會報」所核定之災害防救政策，推動重大災害防救任務與措施，主任委員由行政院副院長兼任，而行政院副院長同時也是「中央災害防救會報」的副召集人。「中央災害防救會報」與「行政院災害防救委員會」兩個功能相近的組織，卻分別運作；我國過去的災防體系，不論在政府積極推動組織改造，縮減部會單位之層面，或者是在國家發生重大災害，核定全國緊急災害之應變措施上，均可能有損政府救災的效率；因此，如何解決政府災害防救體系疊床架屋問題，乃是《災害防救法》的修法重點[19]。

99年7月13日《災害防救法》修正通過之前，行政院及民進黨立法委員均提出《災害防救法》修正草案版本，兩個版本的主要差異，乃在於災防體系設計不同，行政院版所提版本，乃將行政院災害防救委員會併入中央災害防救會報，民進黨委員版本則是比照飛安模式，設立三級獨立機關的「行政院災害防救委員會」，惟哪個災防組織較有效率或許也是見仁見智，惟在莫拉克八八風災政府救災過後，一般民眾對於政府救災要求的乃是「速度」，而提昇救災速度的關鍵，乃在於政府災害防救體系的效率[20]。

此外，從民國88年「九二一」大地震以及去年「莫拉克八八風災」等政府救災經驗顯示，國軍部隊扮演了發揮政府救災效率的重要角色，因此，行政院版《災害防救法》部分條文修正草案，以及民進黨委員所提《災害防救法》修正草案版本，均增訂國防部列為政府救災體系之一環，尤其行政院版《災害防救法》修正條文第34條，乃將原條文規定「直轄市、縣市政府及中央災害防救業務主管機關，無法因應災害處理時，得申請國軍支援」的被動規定，修正為「重大災害發生時，國軍部隊應不待申請，主動協助災害防救」，此乃意謂未來國軍投入救災將更為快速[21]。

因此，於99年7月13日經立法院修正通過，並於8月4日公布施行的《災害防救法》，遂針對前開「莫拉克八八風災」所遭遇的《災害防救法》缺失，包括政府為因應大規模複合型災害，所需調整的災害防救體系架構，強化國軍主動支援救災機制，另增訂劃定防救災微波通信傳輸障礙防止區域等規定；其中在災害救體系架構中，原本行政院版本希望將行政院災害防救委員會併入中央災害防救會報，並於行政院成立「災害防救辦公室」，惟經與民進黨版本折衷協調之後，最終通過之災害防救體系架構，乃行政院設置中央災害防救委員會，並置主任委員一人，由行政院副院長兼任，並設行政院災害防救辦公室，置專職人員，處理有關業務；內政部消防署則改為內政部災害防救署，執行災害防救業務[22]。簡言之，《災害防救法》修正通過之後，我國災害防救體系架構的疊床架屋之問題，獲得了適當之解決，也賦予國軍主動支援救災之法律規定；《災害防救法》之修法完成，已在法律層面，解決「莫拉克八八風災」發生時，《災害防救法》的救災法令設計問題，並能使未來政府在救災效能及行動效率能夠更加提昇。

陸、強化政府救災效能之建議

《災害防救法》修正通過，象徵我國災害防救體系在法律層面已更加健全，惟在救災實務面上，仍可採取有效之作為，藉以強化政府救災之效率與效能，以下謹提出強化政府救災效能之建議：

一、除現有各單位救災演習外，宜強化中央、地方與國軍聯合救災演練

隨著冷戰終結，傳統以軍事安全的國家安全觀不再是多數國家所需面臨最為迫切的問題，取而代之的乃是伴隨著資源、環境、人口與疾病擴散等社會、經濟問題日益嚴重，以人為主軸的非傳統國家安全觀；美國陸軍亦於在冷戰終結後的1993年，在《作戰綱要》（Operational Outline）首次將「戰爭」和「非戰爭軍事行動」（Military Operations Other Than War, MOOTW），並列為基本軍事行動範疇[23]；1995 年7 月，美軍參謀首長聯席會議特別通過針對「非戰爭軍事行動」（MOOTW）任務的聯戰準則「Joint Pub 3-07」及《非戰爭軍事行動聯合綱要》（Military Operations Other Than War Unites To Join Outline），期望提供美軍執行任務時，能由更廣泛的一般衝突環境，認清戰爭與非戰爭性軍事行動的差異[24]；1997年《聯合作戰綱要百科詞典》（The Encyclopedic Dictionary for Joint Operational Outline），美國參謀總長聯席會，將「非戰爭軍事行動」列為正式用語，解釋包括除了戰爭以外，所有軍事行動的軍事能力的應用，可作為其他國家力量工具使用的補充[25]。因此，人道救援、救災搶險、撤僑、反恐、緝私、鎮壓暴亂等「非戰爭軍事行動」，開始納入美軍職能的範疇，例如美軍每年不定期在關島附近舉行「風暴」演習，就是為因應防災抗颱之用；日本在《自衛隊法》也明定「災害派遣」為自衛隊的軍事行動之一；印尼於2007年修改《國家災害管理機構規程》，由印尼副總統負責，並成立救災快速反應部隊；中國大陸亦於2005年頒布《軍隊參加搶險救災條例》，將抗洪、救火等「非戰爭軍事行動」任務納入部隊經常性訓練[26]。因此，為因應非傳統安全威脅所帶來的新任務，愈來愈多的國家把救援重大災難，列為軍隊重要訓練課題，並將救災搶險的「非戰爭軍事行動」納入國家軍隊的中心任務。

無論是「九二一」大地震，還是「莫拉克八八風災」的政府救援工作，軍方的快速動員及工作態度，遠超過行政體系，[27] 且國軍官兵在第一時間參與搶險救災的努力付出，更深獲國人的肯定與讚揚，社會輿論也殷切期盼國軍能夠擔負起更多的災害防救任務。因此，馬英九總統乃指示國防部，將「災害防救」列為國軍的中心任務之一[28]，亦即未來國軍必須將救災視同作戰，當有重大災害發生時，國軍將不待命令，並依據五個作戰區的分配與規劃，主動將機具、人力投入需要救援的地方，縮短救災時間，並提升救災效率。

「莫拉克八八風災」後，行政院於今年（99年）3月底到4月底的一個月期間，舉辦「99年度全國災害防救演習」，將原分散於各部會之各類型演訓及業務督導，整合為完整的聯合演練評比工作，以期全面提昇各縣市災害緊急應變效能[29]。特別是「莫拉克八八風災」受影響最嚴重的縣市，行政院也特別要求就水災及土石流時之災民疏散撤離及收容安置等迫切需求進行演練。為使中央與地方災害防救單位熟悉災害發生時，各項災害通報及救災協調事項，行政院宜每年針對我國天候特色及過去災害防救缺失事項進行演練，以強化中央災害防救會報的指揮能力，並加強中央與地方協調通報管道，以避免重蹈覆轍過去災害防救的缺失。

此外，國防部將「災害防救」列為國軍的中心任務之後，除已將相關裝備納入「建軍構想」及「兵力整建」整體規劃中，以期達成「預防危機、掌握狀況、緊急應變、快速處理、救人第一」的要求，使國軍戰時可以有效指揮軍事作戰，平時與災害防救體系結合，遂行緊急應變功能，有效提昇部隊救災能力；此外，從今年（99年）起，國防部已將災害防救訓練項目，分別納入「萬安演習」、「漢光演習」兵棋推演研討及年度重大演訓流路之中，[30]並將歷年在7至10月間實施之實兵演練期程，調整於氣候穩定之3至5月份實施，最主要目的，乃為貫徹馬總統指示國防部將「災害防救」列為國軍的中心任務。透過五戰區災害防救整備，清楚掌握各戰區在面對重大災害發生時，可用的兵力及各項資源，以使未來國軍救災任務能快速應變與專業救援。由於全球暖化所帶來嚴峻的氣候變遷情勢，台灣面臨重大災害侵襲的機率越來越高，從過去的經驗顯示，當國家發生重大災難時，國軍往往扮演政府救災工作最重要的一部分，如今「災害防救」已列為國軍的中心任務，未來國軍救災的責任也更加重大，對此，國軍鷹汲取國際專業救難知識、他國軍隊救援經驗與技術，結合國軍編裝任務特性，分別發展制訂針對不同災害防救的準則與教令，並積極落實國軍「災害防救」中心任務之各項演練提供各級部隊訓練演訓運用，以儲備基礎能量，具體提升整體救災專業能力。

雖然政府今年已舉辦「99年度全國災害防救演習」，國防部也在將「災害防救」列為國軍的中心任務之後，首次將國軍防救災列入今年的「萬安演習」及「漢光演習」演練項目；惟重大災害發生時，中央、地方與軍方均係政府救災的單位，為整合三方角色與功能，需在現有防災演習與演練之外，加強中央與地方災防組織體系，與軍方災防組織體系的合作演練，以期發揮政府防災、救災的功能與效率。

二、建構中央災害防救指揮體系「共同作戰圖像」

由於「災害防救」已經列為國軍的中心任務，未來中央政府災害防救指揮體系，必須將國軍救援兵力及資源，併同既有中央與地方災害防救人力與資源，而為使中央、地方及國軍三方面整合的龐大人力與資源發揮有效的救災效率，對此，我國中央災害防救指揮體系，宜引進國軍「共同作戰圖像」[31]（Common operational picture；COP）概念，建構中央災害防救指揮體系「共同作戰圖像」，有效落實政府高層人士常言「救災視同作戰」之宣示。

提昇政府救災效率的作主要關鍵，乃是將救援人力投入需要救援的地區，而政府救災單位，往往被動依賴地方通報系統，但由於災害發生時，地方鄉鎮市公所與村裡等民政系統，可能已遭風災侵襲而受創殘破，此時的通報系統恐無法發揮，而各媒體記者所能抵達的地方，皆屬單一地點，新聞所傳送的畫面恐造成以偏概全，倘若政府救災工作仰賴新聞媒體傳送畫面，恐像是亂槍打鳥，再加上災害發生時訊息紊亂等眾多因素，皆需有賴借重軍方各種先進偵蒐裝備，率先進入災區建構「災區共同圖像」，並轉發相關救災單位使用，以即早讓「災區透明化」，[32]這樣才能使中央救災指揮中心充分掌握各地災情，再依災情輕重程度，依序做出撤離、空投物資、搶通道路等行動。因此，新修訂通過的《災害防救法》第23條第4項，乃新增「為確保防救災專用微波通信之暢通，內政部得就電波傳輸暢通之必要範圍，劃定電波傳輸障礙防止區域，並公告之。」[33]規定，確保災害發生時，相關通訊能夠保持暢通，迅速提供災區資訊回中央災害應變中心因應處理。

過去軍方在參與「九二一」大地震的救災經驗中，當軍方接管災區後，陸軍所有通信部隊，分別由北部、南部向中部集中，並比照作戰規格深入到災區，全面開設野戰通訊節點，包括多坡道設備、衛星電話、背負式無限電機等，另外再空投特戰與通信兵深入災區中心，從點、線、面完成架設各項通訊設備，[34]使災區各種狀況能夠在第一時間回傳到防災指揮中心，使救災任務精確執行。此外，軍事及武器研究專家高智陽亦曾撰文提及「過去軍方曾在漢光演習中，驗證『戰場共同圖像系統』，即利用各種通訊方式，包括微波、光纖、寬頻網路、衛星通信和無線電等軍民營通信網路等，將無人飛行載具（UAV）觀測到的敵方動態畫面、機上感測器截收到的敵方電子參數等訊息，和衡山情資（包括海軍大成系統和空軍強網系統的海空雷情）及海巡雷情，整合到相同的電腦介面上，除了可讓使用者隨時查詢最新情資，並可將相關情資轉發下級單位運用」[35]。因此，如何將軍中所使用的「共同作戰圖像」技術，在國家發生重大災難時，轉化投入災區使用，建立「災區共同作戰圖像」，將能使中央災害應變中心，即時掌握災區各項資訊，有效投入所需的救援及物資，掌握黃金72小時的救援時間。

在建立中央災害防救指揮體系「共同作戰圖像」之後，中央、地方與軍方三方的人員編制與救災資源，也必須在歷次的演習與演練中有效掌握。雖然中央已訂定《風災災害防救業務計畫》及各級政府在風災與水災災害防救業務相關權責表，其中在整備項目中也明定應變機制之建立、災情蒐集、通報與分析應用、搜救及緊急醫療救護、緊急運送、避難收容、食物及飲水及生活必需品調度與供應、設施及設備緊急復原、提供受災民眾災情資訊、二次災害防止、國際支援受理、災害防救相關機關之演習與訓練、災後復原重建、罹難者遺體處理等十三項整備項目，而此十二小項中又分別再細分各項災害緊急應變之任務，也明定中央機關與地方政府的權責劃分[36]；從過去政府的救災經驗顯示，當災害發生時，各單位的權責劃分仍無法滿足緊急救援任務，資源的分配與調動在第一時間仍無法整備完成，災區苦等不到救災機具與相關救災物資的情況屢次發生，故除了現有《風災災害防救業務計畫》及各級政府在風災與水災災害防救業務相關權責劃分之外，一要求各單位在人員及所屬資源整備應確實執行，在災害來臨前及完成所有人員及資源的項目清點，提供中央災害應變中心指揮官調度使用，讓救災人員、機具與物資，在第一時間就能抵達災區，有效提昇政府救災效率。例如，「行政院災害防救委員會」「中央災害應變中心」在針對「莫拉克八八風災」後的「芭瑪颱風」防颱整備中，即嚴格要求各單位提出整備報告，在國防部所提出的「整備概況報告」中，已分別針對聯絡官派遣、兵力整備及可用資源、救災應變隊整備、兵力及機具預置、山區特戰兵力預置及營區安置整備等六項災害防救整備項目，提出各地區清楚的兵力與各項資源數量（請參閱下表一：國軍救災兵力及資源整備統計表），倘若災害發生，便能立即指揮調動兵力與資源進入災區。此外，經濟部水利署因應「芭瑪颱風」的整備報告中，也針對各地河川局及各縣市地區防汛備料、抽水機具等項目提出清楚的數量（請參閱下表二：經濟部水利署防汛備料整備統計表、下表三：縣市政府防汛設備資料統計表、下表四：經濟部水利署移動式抽水機配置表），倘若颱風災害造成部分河川溪水暴漲或縣市地區淹水，將能讓中央災害應變中心指揮系統了解現有的機具。配合中央災害防救指揮體系「共同作戰圖像」的運用，以及各單位人員、機具及資源的有效統合使用，將能有效改變過去政府在面臨重大災害救災工作時，所出現跟隨媒體畫面所出現無頭蒼蠅、病急亂投醫的救災亂象，也能使政府在第一時間就能清楚掌握個災區的災情況，並給予及時的急難救助與援助。

表一：國軍救災兵力及資源整備統計表

區分項目	兵力 (人)	口糧 (箱)	帳蓬 (頂)	軍毯 (床)	發電機 (台)	抽水機 (部)	消毒器 (具)	醫療小組 (人)	車輛			飛機 (架)	船艇膠舟 (艘)
區分項目	兵力 (人)	口糧 (箱)	帳蓬 (頂)	軍毯 (床)	發電機 (台)	抽水機 (部)	消毒器 (具)	醫療小組 (人)	輪車 (輛)	甲車 (輛)	重機具 (部)	飛機 (架)	船艇膠舟 (艘)
第一作戰區（澎湖）	1021	326	12	2,221	50	54	99	19	102	0	18	0	7
第二作戰區（東部）	3,950	5,561	24	13,161	46	11	248	36	126	30	39	0	0
第三作戰區（北部）	42,123	22,983	99	22,498	175	56	630	275	1,313	80	58	6	17
第四作戰區（南部）	16,435	863	62	56,510	147	45	624	73	1,028	182	124	34	93
第五作戰區（中部）	19,066	1,165	47	2,768	64	45	765	93	827	27	65	9	14
金防部	1,987	3,425	24	3,322	97	24	154	34	359	38	19	0	11
馬防部	1,480	100	5	740	13	4	40	24	101	0	10	0	6
東引地區指揮部	652	490	1	1,105	3	1	31	27	24	16	2	0	1
救災資源整備總數	86,714	34,913	274	102,325	595	240	2,591	581	3,880	373	335	49	149

資料來源：行政院災害防救委員會，中央災害應變中心，「芭瑪颱風專區」，「國防部『災害防救』整備概況報告」，2009年10月3日。網址：http://www.ndppc.nat.gov.tw/parma/index.html。

表二：經濟部水利署防汛備料整備統計表

單位	PC 樁	太空袋	防汛塊	砂包	蛇籠	塊石
第一河川局		1400	11545
第二河川局		3383	9433	16700	4000
第三河川局			18278
第四河川局		40	13245
第五河川局			15342
第六河川局		1347	3998
第七河川局		1506	5435	10121	6790	14500
第八河川局		711	11245			799
第九河川局			22831	2000	820
第十河川局	55		5281	33571	11610	15299
總計	55	8387	116233

資料來源：行政院災害防救委員會，中央災害應變中心，「芭瑪颱風專區」，「經濟部水利署『芭瑪颱風報告事項』」，2009年10月4日。網址：http://www.ndppc.nat.gov.tw/parma/index.html。

表三：縣市政府防汛設備資料統計表

單位	PC樁	太空袋	防汛塊	砂包	蛇籠	塊石	檔水閘板
基隆市政府	無	100	方形塊：106 鼎型塊：20	500	無	無	無
台北市政府	無	423	480	44187	無	無	12塊 (7m0.5m0.9m)
台北縣政府	無	1380	638	無	無	無	無
桃園縣政府	無	20	1058	3000	無	無	無
新竹市政府	無	無	無	6000	無	無	無
新竹縣政府	無	30	無	2230	無	無	無
苗栗縣政府	無	無	40	500	無	無	無
台中市政府	無	無	207	10000	無	無	無
台中縣政府	無	無	200	550	無	無	無
彰化縣政府	235	658	120	1858	無	無	無
南投縣政府	無	無	人型塊：70 鼎型塊：10	200	無	無	無
雲林縣政府	無	50	無	5000	無	無	無
嘉義市政府	無	300	無	1000	無	無	無
嘉義縣政府	無	500	無	3000	無	無	無
台南市政府	無	530	200	30500	無	無	無
台南縣政府	無	3430	無	50000	無	無	無
高雄市政府	無	無	無	6000	40	無	無
高雄縣政府	無	2700	無	600	300	無	無
屏東縣政府	無	1000	676	無	無	無	無
宜蘭縣政府	無	500	1402	1136	無	無	無
花蓮縣政府	無	380	797	1600	20	無	無
台東縣政府	無	1820	2269	無	無	無	無
澎湖縣政府	無	30	772	4999	無	50	無
金門縣政府	無	10	無	無	無	400	無
連江縣政府	無	無	25	無	無	無	無
總計	235	13861	9090	172860	360	450	12

資料來源：經濟部水利署電子公布欄，「縣市政府防汛設備整備情形」，99年5月30日。
網址：file.wra.gov.tw/public/Attachment/06816535645.doc。

表四：經濟部水利署移動式抽水機配置表

財產機關	數量(台)	抽水量	地址
第一河川局	13	0.3cms	宜蘭市民權新路4號
第二河川局	2	0.3cms	新竹市北大路97號
第三河川局	3	0.3cms	台中市樂群街37號
第四河川局	53	0.3cms	彰化縣溪州鄉中山路三段640號
第五河川局	242	0.3cms	嘉義市親水路123號
第六河川局	94	0.3cms	高雄縣岡山鎮柳橋西路15號
第七河川局	61	0.3cms	屏東市建國路291號
第八河川局	8	0.3cms	台東市寶桑路24號
第九河川局	5	0.3cms	花蓮市仁愛街19號
第十河川局	13	0.15cms(10) 0.3cms(3)	台北縣板橋市四川路二段橋頭一號
總計	494	－	－

資料來源：經濟部水利署，「災害緊急應變系統」，2010年6月20日。
網址：http://www.wra.gov.tw/sp.asp?xdURL=pumbwater.asp。

柒、結論

國家安全是關係一個國家生存發展的根本問題，由於冷戰終結，以及伴隨著資源、環境、人口與疾病擴散等社會、經濟問題日益嚴重，國家安全觀也區分為傳統國家安全觀以及非傳統國家安全觀，尤其以人為主軸的非傳統安全領域，在全球化的時代下，更是國家安全的新興領域。美軍在其《作戰綱要》中，已將「戰爭」和「非戰爭軍事行動」列為基本軍事行動範疇，包括日本、印尼及中國大陸等國，也均將災害防救列為軍隊的軍事行動與任務之一，顯見我國將災害防救列為國軍中心任務之一，乃是符合後冷戰時期，國家軍隊將「非戰爭軍事行動」納為任務的時代趨勢；無論是「九二一」大地震，還是「莫拉克八八風災」的政府救災工作，軍方的快速動員及工作態度，遠超過行政體系，且國軍官兵在第一時間參與搶險救災的努力付出，更深獲國人的肯定與讚揚，社會輿論也殷切期盼國軍能夠擔負起更多的災害防救任務。

「莫拉克八八風災」造成六百多人死亡，且為台灣帶來相當嚴重的災害，然而朝正面方向思考，馬總統除在「莫拉克八八風災」發生後，指示國防部將「災害防救」列為國軍的中心任務；新修正之《災害防救法》，更已將國軍災害救援「被動」申請的規定，改為主動提供災害防救協助，國防部亦可因災害防救需要，運用應召之後備軍人支援災害防救。去年（98年）「漢光第25號」及今年「漢光第26號」演習，國防部已開始將災害防救任務納入演習項目之中，未來當有重大災害發生時，國軍將不待命令，依據規劃五個作戰區的分配與規劃，主動將機具、人力投入需要救援的地方，縮短救災時間，並提升救災效率。

由於「災害防救」已經列為國軍的中心任務，未來中央政府災害防救指揮體系，乃須將國軍救援兵力及資源，併同既有中央與地方災害防救人力與資源，而為整合中央、地方及國軍等三方面龐大的人力與資源，並使相關人力、器具資源投入最需要幫助的災區，發揮更有效的救災效率，我國中央災害防救指揮體系，宜引進國軍「共同作戰圖像」（COP）概念，建構中央災害防救指揮體系「共同作戰圖像」；「共同作戰圖像」在軍方已經使用多年，透過將各種數據、情報、電子監控及偵察系統指標建構，讓軍事單位在瞬息萬變的戰場中，能立即取得即時的戰場資訊，主要作用在於協助指揮體系做出最有效的作戰決策。然而「救災視同作戰」，以「八掌溪事件」為例，四名受困工人在滾滾洪水中苦撐一個多小時，因得不到及時的救援而喪失寶貴的性命；「莫拉克八八風災」的救災工作，亦使受困居民飽受威脅；因此，提昇政府救災的速度與效率，乃是政府災害防救演練重點項目，而這其中的關鍵，除了貫徹落實災前撤離之外，當災害發生時，如何將救援人力投入需要救援的地區，更是減少傷亡的關鍵。「共同作戰圖像」則可協助政府救災工作達成這方面的目標，而由於軍方擁有各種先進偵蒐裝備，這方面更須軍方扮演重要的角色，即早讓「災區透明化」，這樣才能使中央救災指揮中心充分掌握各地災情，再依災情輕重程度，依序做出撤離、空投物資、搶通道路等行動。

近年來全球環境變遷，位於亞熱帶海島型的台灣，遭遇災害風險的機會將會越來越高。面對這麼頻繁的天然災害，政府的防災與救災工作就顯得相當重要，政府必須謹記「莫拉克八八風災」與「八掌溪事件」救災缺失的教訓，秉持「救災視同作戰」的態度，因應每項演習與演練，才能在重大災害發生的黃金救援時刻，發揮政府部門快速又準確的救災效率，避免又因環境安全議題，因政府救災缺失，危及到國家安全層次的議題。

捌、參考書目

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經濟部水利署網站，「縣市政府防汛設備整備情形」。

（本文僅供參考，不代表本會立場）

[1] 陳明通，《民主化臺灣新國家安全觀》（台北：先覺，2005），頁2。

[2] 同前註，頁2。

[3] Hans J. Morgenthau, The Impasse of American Foreign Policy (Chicago: Chicago University Press, 1962), p.191.

[4] Donald E. Nuechterlein, “The Concept of National Interest: A Time For New Approach,” Orbis, Vol.23, No.1(Spring 1979), pp.73-92，轉引自林碧炤，《國際政治與外交政策》（台北：五南，1997），頁208。

[5] 陳明通，前引書，頁4。

[6] 中央氣象局颱風資料庫，「莫拉克(MORAKOT)颱風災情概述」，網址：。http://rdc28.cwb.gov.tw/data.php?num=2009080804&year=2009&c_name=莫拉克&e_name=MORAKOT

[7] CBS News , “War Casualties Pass 9/11 Death Toll,” WASHINGTON, Sept. 22, 2006 .http://www.cbsnews.com/stories/2006/09/22/terror/main2035427.shtml.

[8] 內政部統計處，「921震災勞動情勢分析新聞稿」，網址：http://statdb.cla.gov.tw/html/com/h0934.htm。

[9] TVBS民調中心所做「莫拉克颱風災後民調」中，對馬總統施政滿意度，感覺滿意僅有26％，不滿意達到47％，對劉揆施政滿意度也僅有26％，不滿意度達51％，整體而論約有52％民眾對中央政府救災表現不滿意，亦有53％民眾認為中央政府救災門有效率；惟在7天後所做「莫拉克災後十天急救災人選民調」中，馬總統施政滿意度跌落到僅剩16％，不滿意高達65％，對劉揆施政滿意度僅剩13％，不滿意度達70％；另從聯合報民調數據也發現，「莫拉克八八風災」後，民眾對於馬總統施政滿意度感到滿意的為29％，不滿意有54％，其中馬總統的施政滿意度較3個月前的民調統計，大幅下滑23％，就算是泛藍支持者部分，也有39％不滿意馬總統的表現；劉揆的施政滿意度民調部分，滿意者為20％，不滿意者為59％；遠見民調中心亦針對民眾對馬總統及內閣應變能力與表現評價進行調查，有高達78.2％民眾認為，執政團隊颱風危機處理應變能力不及格，對馬總統執政表現認為不滿意也高達64.8％，不信任度也達47.2％，也有58.2％民眾認為內閣必須改組，亦有42.8％認為必須換閣揆。資料來源：TVBS民調中心，2009年8月11日及8月18日，網址：http://www.tvbs.com.tw/news/poll_center；遠見民調中心，2009年8月20日，網址：http://www.gvm.com.tw/gvsrc/200908_GVSRC_others.pdf。

[10] 遠見民調中心新聞稿，「2009/08 台灣民心指數(TPMI) 」，網址：http://www.gvm.com.tw/gvsrc/tpmi/tpmi_200908.pdf。

[11] TVBS民調中心，「八掌溪事件」民意調查，2000年7月24日，網址： http://www.tvbs.com.tw/code/tvbsnews/poll/200007/0724.asp。

[12] 陶允正，「民怨沸騰在野黨砲轟內政部」，2000年7月27日，聯合報A2版。

[13] 邱珮瑜、蔡珮芳，「藍委再推緊急命令綠委喊設特別條例」，2009年8月11日，聯合報A12版。

[14] 蔡珮芳、邱珮瑜，「總統救命！馬：不頒緊急命令」，2009年8月12日，聯合晚報A4版。

[15] 王宗銘，「馬總統陸官探視災民挺劉揆災民反嗆馬政府真的錯了」，2009年9月2日，NOWnews，網址：http://www.nownews.com/2009/09/02/11490-2500542.htm。

[16] 《災害防救法》已於99年8月4日完成第三次修正，現行條文全文請參閱「全國法規資料庫」，網址： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=D0120014。

[17]《民國八十八年九月二十五日總統緊急命令（九二一震災）》全文請參閱全國法規資料庫，網址：http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0000012。

[18] 胡思聰，「《災害防救法》應修訂不適條文」，2009年8月28日，財團法人國家政策研究基金會國政評論，網址：http://www.npf.org.tw/post/1/6375；裴晉國，「從颱風災害問題探討我國災害防救機制之革新」，2008年10月8日，財團法人國家政策研究基金會國政評論，網址：http://www.npf.org.tw/post/1/4761。

[19] 張孟湧，「《災害防救法》修法關鍵在『效率』」，2009年6月9日，中央日報網路報，網址：http://www.cdnews.com.tw/cdnews_site/docDetail.jsp?coluid=141&docid=101188900。

[20] 張孟湧，同前註。

[21] 行政院版《災害防救法》部分條文修正草案，請參閱立法院法案審查系統，網址：http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/ttspage3?25@637716799@15@07041201:147-156@@999225911。

[22] 新修訂之我國災害防救體系架構，請參閱《災害防救法》第7條之規定，網址：http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?Pcode=D0120014&FLNO=7。

[23] 陳津萍，「共軍『非戰爭軍事行動政治工作』析論」，《復興崗學報》第97期（2010），頁125。

[24] 李承禹，「後『911』時期美國境外軍事行動概念之轉變：穩定與支援行動的形成」，《黃埔學報》第56期（2009），頁110。

[25] 陳津萍，同前註，頁125。

[26] 中國時報社論，「國軍早該將災害防救列中心任務」，2009年8月26日，中國時報A17版。

[27] 丘昌泰，《災難管理學－地震篇》（台北：元照，2000），頁301。

[28] 中華民國國防部，「國軍強化救災整備，賡續提升救災作為」新聞稿，2009年9月3日，網址：http://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?cnid=65&p=36671。

[29]「99年度全國災害防救演習暨訪評報告」請參閱行政院災害防救委員會網站，網址：http://www.ndppc.nat.gov.tw/ContentDetail.aspx?MID=155&UID=163&CID=3448&PID=155。

[30] 中華民國國防部，「國軍強化救災整備，賡續提升救災作為」新聞稿，2009年9月3日，網址：http://www.mnd.gov.tw/Publish.aspx?cnid=65&p=36671。

[31] 「共同作戰圖像」(COP)為目前軍事單位系統發展之重點，包含情報(intelligence)、電子監控(surveillance)及偵察系統(reconnaissance)，在瞬息萬變的戰場中，軍事單位需要取得即時的戰場資訊，用以協助他們做最有效的作戰決策。

[32] 高智陽，「天災的資訊作戰技術運用－建構『災區共同圖像』」，《亞太防衛雜誌》第17期（2009），網址：http://tw.myblog.yahoo.com/jw!FSE1usucER7WtKQcmaE-/article?mid=292&next=291&l=a&fid=17。

[33] 請參閱《災害防救法》第23條第4項之規定，網址： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?Pcode=D0120014&FLNO=23。

[34] 許紹軒、林毅璋、劉力仁，「退役將領︰讓軍方接管通信部隊進災區」，2009年8月15日，自由時報電子報，網址：http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/aug/15/today-fo14.htm。

[35] 高智陽，同前註。

[36] 行政院災害防救委員會，「風災災害防救業務計畫」，2010年4月20日，頁15-23、121-122。