內政部李鴻源部長在四月初接受立法院內政委員會作專案報告中，除了反駁前些日期報載政府將在七月初推動不動產逆向抵押貸款制度的期限，進而公告確定的時程為今年的十一月初正式試辦。同時在其報告中特別強調，此案具有公益的性質，即由政府出資，再由公營銀行承辦，並暫以台南以外之四都為主要的試辦點。在此次的報告中也進一步的說明，其對象為65歲以上單身國民，擁有不動產，但無繼承人，並且因不動產價值超出社會救助規定，以致未能符合社會救助者。
在內政部初步規劃方向，支付年限以民法規定最高30年，採年金模式按月給付，並得變更或延長支付年限，代辦銀行為土地銀行。內政部官員亦提到，假如老人年齡不斷延長，未來第二階段會研議是否延長支付年限不限30年。至於年金支付多少，會參考各縣市最低生活費水準再往上加，給老人有一定誘因。顯見此次的內容比上次所公布的草案更進一步的清楚和明白。但仔細探討此內容的情況，不免讓人困擾和擔心究竟內政部所謂的逆向貸款所要達到的目的為何，所謂的公益精神又何在。在此，本文嘗試進一步的解析並提出對應之策。首先在此肯定內政部所要幫助的然對象是因擁有房屋但價值卻超過社會救助法所規定的不動產的總額，進而導致未能合社會救助者。但在此要釐清的是，到底這些對象只因為其擁有房產，且不符社會救助法規定者，然而，這些人是否僅是需要政府給予不動產逆向抵押貸款的制度，就解決其根本的生活和照顧等問題了嗎？此內容有些類似負所得稅概念，也就是將因收入略低於社會救助法標準者給予差額補助，使其得以不受到社會救助法的保障，如此即可解決其問題也可免除政府的負擔。此種比喻未必合理，卻不免讓人有此聯想。而內政部一再忽略的是本人多次為文強調不動產逆向抵押貸款制度中，應有社會福利的思考，也就是這些人除了需要in cash的協助外，事實上其可能更需要in kind的服務。而這一些似乎在本案的內容中未見提出。倘若這些人只是因為擁有房屋不符合社會救助的補助，政府也不需要從社會福利的角度來思考或推動。事實而言本案在國外已行之多年，有諸多的銀行或保險或金融相關行業提供類似的服務。而整個方案的內容被視為老年理財的一種方式，雖也有些國家採用類似信託的方式，以降低純粹金融理財的特性，增加若干福利的涵義。但因各國的風土民情有所差異，因此本案的實行各有所別。反觀我國推動的方式，雖強調照顧，「有房子而無銀子」的社會救助外圍邊緣對象卻欠缺實質上更精細及完整的福利服務和照顧的內涵。坦白說，假如本案只是為了解決這些人的經濟問題，事實上也不需要由政府來出資，由土地銀行來代辦。因本案特別強調公益性質，其重點即是上述政府出資，銀行代辦而已，實在看不出有任何公益的精神。更何況本案倘若只是解決這些對象的經濟問題，由金融市場承擔即可。當然在開辦之初會有風險，但以國外實施多年的經驗，事實上國內的相關業者也是磨刀霍霍，只待完整法律訂定即可衝鋒上陣，不須有勞政府如此謹慎甚而膽怯的嘗試性開辦。或許內政部會認為純粹放任市場機制來做，其可能會以營利為目的，未能達到妥善照顧這些有房無銀者。但對照內政部本身所提的內容，未嘗不也只是由其提供資金，而由公營銀行辦理，內容中也發現承辦的銀行僅有代辦性質，並未賦予多大的職責和創新服務在內。如此一來，明顯可看出本案根本欠缺社會福利的思考。事實上其應單純的歸由財政部門來承擔，並由其訂定相關規範及法令，而引導民間金融業者提供此項服務，並加以適當的管理即可。內政部門只要做好in cash的問題解決之後，所留下的in kind的問題即可。如今我們卻看到政府既要出資，由銀行代辦，一來出資是為了避免銀行開辦後的風險和壓力的紓解，二來讓銀行只是做個代辦者，似乎抹煞了其可以在此老人理財的市場上做有效的競爭，三來政府的出資是否又排擠到其他福利對象的資源？由此可見內政部似乎尚未清楚釐清和界定到底不動產逆向抵押貸款制度是一項老人的理財措施，或是老人的福利照顧。雖然內政部重申本案的推動可列為老人經濟保障的一環，以國內現有老人的經濟保障項目從社會救助、社會津貼到社會保險，如今又多了此項方案，其到底是屬於三者中的那一項目，委實令人費解。本案在國外的經驗有純粹由市場經濟導向的方式，也有略帶福利內涵的性質，而在我國到底是歸於何種項目和種類，且在目前規劃的以一百戶為原則的試辦，由政府出資，公營銀行代辦，此期限到底多久，最後其將歸於市場或是政府？顯然政府並沒有一個明確且長遠的規劃和打算。
對本案國內相關的金融行業及保險或房地產業，似乎逐漸有所呼應和表達其參與或開辦的意向。當然內政部可能擔心這些業者的動機及未來的承辦會以營利為導向，而忽略對這些對象的照顧，但是以內政部目前所規劃的內容和方式，又何嘗有達到其所擔心的問題解決。雖然政府可能不是以營利為出發點，還自掏腰包出資辦理，但此種作法既破壞了市場運作的機制，也無法達到福利照顧的目的，坦白說其高明之處又是何在？顯然地本案陷入在市場與政府之間的拔河，倘若放任市場承辦本案，那在營利的趨勢之下，無論是提供給老人的生活費是否合理外，更遑論生活照顧的滿足。由政府來辦理，卻又是半吊子的狀況，頂多提供較穩定生活費的確保，但其倘若是由政府出資，其持續型及合理性又是如何？更令人擔心的則是，應有的生活照顧，政府也未見妥善處理。如此方案正符合市場失靈、政府失能的狀態，是否有可能有第三部門或公益性質的團體或組織來承辦，以國內目前的非營利組織而言，恐怕無力來承擔如此承重的經濟性保障。或許這些團體可以提供的是在生活照顧方面，然卻無法滿足老人們的經濟性需求。因此是否有類似具有社會性及公益性的金融組織願意承擔，如同多年前台北市政府開辦的脫貧方案即有金融機構的參與和配套才得以有效執行，如今本案是否也需祈求類此性質的金融機構出現。當然近些年來以諾貝爾和平獎得主尤努斯所創的葛拉敏銀行(也就是標榜社會型企業的微型貸款銀行)，可以提出類似的服務。不過，其屬性可能多屬於微型貸款，因此恐怕也未能發揮作用。不過若以政府跟市場之間，不容否認的是第三部門或社會企業的理念，是可應用到本案。正如前述第三部門是無法承擔經濟保障，但倘若具有社會企業理念的銀行或金融組織，其可能基於不純以營利為前提的情況下，或許可以思考或開創出更為體恤和適宜的以房養老型態，或是此銀行設有慈善基金會或公益性的組織，可以相互結合，一則有銀行以社會企業的角度從寬思考和認定本案的給付，再配合其本身或其他慈善組織的結盟和合作，在此可能創造出一種有效的服務型態，也就是既能達到經濟的保障，又能發揮生活照顧的作用。近些年來國內社會企業的概念普遍被提出，但其所提供的服務大該都是針對弱勢者，給予積極性的協助或工作能力的培植。甚而有若干是偏重在財務金融上的協助，使其能在經濟上得以自主或是脫離貧窮。其成效雖不一，且未明顯或完整的呈現，但推動的雛型和成效以略有所見。尤其是其導進企業管理的概念，所創造的資源有效利用且藉此發揮社會公益的效果，確實是值得肯定。如今在以房養老是否能夠做有效的結合，誠然是值得用心探討和思考的。本文在此提出此一觀念，或許並非新創或唯一，而是在市場與政府間是否可為不動產逆向抵押貸款制度尋找可能的出路和解決的對策，如此才更能符合公益性質，進而使市場性和社會性能共同發揮效用，以真正落實和照顧這些需要本案服務的對象。如此，才真正能達到老人經濟保障的作用與效果。
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郭登聰
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林祖嘉
王順民
吳文希
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