一、前言
立法院審議中「兒童及少年福利法修正草案」，規制報紙之腥羶報導，引發媒體界之撻伐，甚至批判部長昨是今非，報紙同業公會亦聲明反對。關鍵條文為：「新聞紙不得刊載下列有害兒童及少年身心健康之內容：一、描述（繪）犯罪、施用毒品、自殺行為之工具、方法及細節之文字或圖片。二、描述（繪）暴力、血腥、色情、猥褻、強制性交細節之文字或圖片。」違反者，處新聞紙業之負責人新台幣十萬元以上五十萬元以下之罰鍰，並公開其姓名或名稱。
該修正案旨在因應商業競爭所引發之報紙腥羶報導，以保護青少年身心，並回應國內民眾及民間團體之管制呼聲。兒童局指出，新聞與書籍、雜誌、錄影帶等出版品等經由分級列管之媒體不同，但仍有管制的必要。
最新的發展為，2011年6月7日，內政部長江宜樺主動拜會報業同業公會，對修正條文內容獲致共識。報業公會同意建立媒體自律機制，內政部採納多項報業公會具體建議，在媒體不得刊載項目上，刪除籠統「犯罪」字眼，並爭取彈性報導空間。此外，內政部也將採納報業公會意見，於兒少法四十四條增加「司法機關或行政機關公開之文書而為適當之處理者，不在此限」的文字，並明定不得刊載過度描述（繪）強制性交、猥褻、自殺、施用毒品、血腥、色情等細節之文字或圖片，取消定義過於廣泛的「犯罪」一詞。報業公會承諾，將盡力建立媒體自律規範，至於審議機制的運作，雙方均認同媒體自律優先、政府作為後盾的原則。
二、分析
該修正草案的最大問題，在於有無必要立法管制？
於此，得有立法並由官方執行之管制、業者自律（廣義者，含有「設立框架然後由業者自律」之次理念型）與官方具有最後執行權之業者自律模式，共三種。第一種因入侵新聞業者之新聞自由報導之重要基本權，而易有違憲的嫌疑。
（一）、第一種理念型
第一種為立法交由官方執行管制，這也是如上草案所採模式，其不無如上之違憲爭議，為報業公會所強烈反對，在說理上與法制安排上都要謹慎。
這種模式干涉新聞紙業者之「新聞自由」與言論自由，而這兩種自由為當代民主憲政國家的重要組成部分，蓋其有傳播知識與訊息、滿足人民知的權利、充足化人民的行動自由、言論自由與人格權保障之意義，並有監督政府施政、防範獨裁、深化民主之功能，有高度價值，應予高度保障。
正因如此，依美國法，必須基於迫切的公共利益，立法者始得進行管制，管制的措施必須最適剪裁，而不得逾越必要程度。
從而，若政府擬採這種管制模式，則必須說明，我國現行新聞紙媒體有如何之惡質化報導，而這對青少年身心受到危害又有如何的因果關係。政府尤其必須回答，在一個高度網路化與訊息管道多元化的時代，甚至在一個因為物質與科技進步所形成之遠高於傳統年代之行動自由與選擇自由的當今，青少年身心危害究竟如何比重為新聞紙所造成。另方面也應注意，新聞紙類已經受到一定的管制，應當不致於失控，例如其不能有猥褻的畫面或內容，也不能有誹謗之報導，否則將該當刑法散佈猥褻物品罪與誹謗罪的條文；新聞報導也不能侵犯隱私權，否則將有民法侵權行為損害賠償規定之適用。此外媒體界也可透過完全的或由立法設定框架的自律組織，進行管理。內政部得經由民意調查、犯罪實證資料、媒體發展趨勢觀察資料、內外學者專家之意見、向來媒體自律之實施成效、外國立法例之蒐集，而證成管制的必要。政府固然得否以國內父母親的普遍憂心、社會通念等為理由，而建立我國特色的管制，但應注意國際間之評價。
其次，即使要進行管制，因事涉新聞自由與青少年身心保護之衝突，相關管制的文字上應儘量明確，內容應為最適剪裁，並採行各種措施以整體緩和有關的衝擊。就此以言，草案內容仍不無簡略，例如欠缺類如釋字第407號解釋對「猥褻」所為之正面與反面等之細膩界定，例如是否應以報導之整篇目的、案件之重大性、案件的客觀報導需要等為正面的界定，甚至指出細膩案型，也得反面作其他的排除，此外也應強調管制標準之與時俱進調整必要等；條文中得或甚至應就執行管制之行政主體與行政程序以及後續之行政爭訟有必要的規定。若有必要，條文中也得宣稱屬於試辦性質，而願意定期檢討，或指出可見期程之整體法制構想，以減輕疑慮。
在比較法而言，主要國家都有青少年身心保護的立法，但畢竟鮮少針對新聞紙業為管制，例如德國（其聯邦所制定「青少年保護法」固然建立電影或雜誌等媒體之分級列管，但不及於新聞紙業，而各邦之「新聞法」，Landespressgesetz，一般只規定新聞紙業不得藉由報導而觸犯刑法所規定之犯罪，並沒有類如我國前述之行政管制與行政罰）與日本，原因或在於報紙針對美日諸多新聞從而不可能如雜誌、電影、小說般之深入描繪刻畫、市場有多家主體之公平競爭、報紙之自我風格設定與讀者之選擇自由。
（二）、第二種理念型（含次理念型）
第二種之管制模式，為由完全業者自律，但問題在於向來績效不彰，兒少保護及家長團體不能放心。業者有近乎實質的法規制訂權（含標準與罰則）及執行權，國家只制定抽象的條文或甚且沒有罰則，於此類型業者的自律權整體而言較大。
與本理念型相近者，為所謂「建立框架而由業者自律」之次理念型。約言之，業者公會仍握有大權，但國家設定一些框架，一些組織與運作有關的框架，以免業者自律淪為自私或自肥。本理念型的特色為，若謂向來報業同業公會之自行管制功能不彰，甚且存有內部民主組成、經費、審議程序、罰則、覆議、組織之與社會各界之溝通、資訊公開與課責等面向之不足問題，則也可考慮第三種模式，亦即針對如上部分，政府與業者公會簽署協議建立可行的框架，由業者團體進行管制，德國法稱為「經由規制而為之自律（Regulierte Selbstregulierung）」。至於管制的框架，得參考文獻中有關NGO之監督之面向與機制，而為建立，約如上的重要面向。
另一種次理念型，為業者經內政部「善意提醒」而願意自行建立框架或制度，而內政部也「欣見」目的達成而放棄第一種模式之管制。
（三）、政府最終握有執行權之業者自律
這種模式的特色為，為官方握有最終的執行權，從而也須有相關的立法（規範何謂腥羶與罰則），但官方原則上不自為執行（這點固然得經由主管機關之裁量而完成決定，但最好有法律之明文），而由業者依前述（二）模式進行自律執行。甚且，當業者自律功能證明不彰時，官方將再度自為執行。
本模式的優點，在於官方有主導力而且握有最後的手段，兒少保護團體多支持之（而反對前述第二種理念型），但缺點在於相關制度必須入法，從而仍不無前述第一種理念型的合憲性爭議問題。
三、建議
內政部江部長依前言所引之報導，似乎擬採第三種理念型，兒少保護團體亦然，許多家長亦然。儘管如此，本說仍有如前所述之合憲性爭議，妥善之道，在於精確化有關的要件（這點內政部與業者公會均同意，兒少團體也應能支持），並儘量取得業者的認可。
最沒有合憲性爭議、最容易推動、而官方仍握有相當監督權者，為第二種理念型當中之官方與業者公會簽署協定，建立公共課責的架構，而為業者公會自律；問題在於兒少保護團體與家長團體之不放心；實則，協議也已經是一種穩定化業者自律機制之政策手段了。
內政部得就第二與第三方案，召開進一步之學界討論（憲法學界尤其得協助闡明違憲爭議之最適解決），也得促請業界公會與兒少保護暨家長團體直接溝通並找出雙方可接受的方案（公共行政學門稱此為「政策網絡之溝通」）。
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褚瑞婷
胡幼偉
王順民
曾復生
