何展旭
日前行政院原住民族委員會主委孫大川於國民黨中常會，以「民族發展與原住民族自治」為題作專題報告，馬英九總統於聽取報告後指示，原民會推出的原住民族自治法秉持「空間合一、權限分工、事務合作」三大原則，希望立法院通過，從實踐中逐步改善相關工作，儘速落實原住民自治。
馬英九總統於競選期間曾提出「多元共榮」的原住民政策，並允諾試辦原住民族自治區，分階段實現自治願景。馬英九表示，應依「原住民族基本法」之精神，加速制定「原住民族自治法」或「行政區劃分法」以及相關配套法令，在條件成熟地區，先行試辦有實質內容（賦予人事、財政等權限）的原住民族自治，包括設立原住民族議會，議決有關全體原住民族自治事項，逐步推廣原住民族自治區。行政院院會於去年（2010）9月23日即已通過「原住民族自治法草案」，並送立法院審議，惟迄今尚未完成立法。
然本草案有關原住民族自治區之設計規劃是否妥適？有無窒礙難行之處？是否可能對現行地方制度與政府體制產生重大影響？在原住民自治上，原住民族人們固然在文化、語言與經濟上仍處於劣勢性，應由國家基於國家總體資源有限性，兼顧當前重要公共利益，相關優惠措施不得喪失必要性等考量下，透過「優惠措施」加以匡正。然無可諱言，原住民族在晚近十來年受到太多「原住民自治區」之鼓舞而往高度轄區、具有高度自治權、有有資源自主權之方向走，而這對處於全球化激烈競爭之台灣是高度不利的。最適制度之設計，值得關注。
二、我國原住民族自治區設計之概梗
1945年「聯合國憲章」即提及「尊重民族的平等權及自決之原則」（參照憲章第1條及第55條）。2007年9月13日聯合國通過的「原住民權利宣言」第3條及第31條明示，原住民族有民族自決權。依此權利能自由決定政治地位和自由追求其在經濟、社會及文化的發展。原住民族以行使特殊型態的自決權，有權在有關其內部和地方性事務實行自治或自我管理，包括文化、宗教、教育、資訊、媒體、保健、居住、就業、社會福利、經濟活動、土地和資源管理、環境和非成員的管制。我國憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之」。顯見設立原住民族自治區，並賦予其自治管理權，不僅鍥合有關原住民族保護的國際規範，亦在彰顯憲法對原住民族制度性保障的價值。值得注意者為，上開憲法增修條文並未明文言及「原住民自治區」之制度。
（一）原住民族自治區設置模式與國際實踐
以自治類型的分類而言，民族自治可以區域為基礎，即「疆領式自治」，亦可以是屬人性、超地域，無固定自治區域，而以人及事務為對象之自治，即「領權式自治」。
加拿大「皇家原住民族委員會」（RCAP）將自治政府的模式歸納為三大類：一、「民族政府」（nation government），適用規模比現在的社（band）更大的民族；二、「公共政府」（public government），適用於原住民與非原住民混居、而原住民人口居多的地方；三、「利益共同體政府」（community of interest government），適用居都會區、人口佔少數、卻又期待在教育／保健／經濟發展／文化保護方面實施自治的原住民。就此以觀，其原住民族自治區之形態亦不出上述兩種類型，或間有混合兩種模式之色彩。
一般而言，自治區域、自治的權限以及自主的財政，為一個「自治的政府」不可或缺的條件。明確劃分自治區域，不僅可確定自治職權行使界限，及確定居民及自治財源，也更能符合國際文件對於原住民族自治權與土地權保障的相關規範。
（二）我國原住民族自治區法案之沿革
民進黨執政時期，行政院曾於2003年6月3日、2007年11月14日及2008年1月30日，三度通過「原住民族自治區法草案」，三個版本內容大同小異。依當時原住民族委員會最初擬具的版本，共分9章104條，不論在自治區的設立、行政區域的劃分、自治籌備團體的成立、自治意願的探詢、自治區的權限、自治的組織、土地、財政、中央與自治區的關係、民族自治區與地方自治團體的關係，全部均於法律中明定，具體落實憲法賦予原住民族自治的精神。惟最後在行政院院會通過的是僅存15條的宣示性條文（2007年版本增加一條，修正三條條文，2008年版本與2007年相同）。當時即有論者指出：「這個草案空有自治架構，卻毫無實質內容，且因行政院倉卒通過，所以漏洞百出，徒然滿足原住民對自治的遐想，卻看不出它的果實在那裡，且現有的權益因缺乏配套機制，恐遭平白無故的流失」。是兩個草案的提出，只是為呼應民進黨所謂「新伙伴關係」的政治口號，或「國中之國」原住民自治政策的草率作法，不只空洞而且完全沒實踐可能。
迨至國民黨執政，行政院於2010年9月23日通過之「原住民族自治法草案」，本諸尊重差異、推廣自治及自主發展等原則，以維護原住民族主體性，促使原住民族享有管理自身事務的權力，促進原住民族之生存發展，規劃有別於一般地方自治，賦予民族自治精神與特色，建構各族群多元共榮之社會為目標，擬定原住民族自治區相關制度之設計。
（三）現行原住民族自治法草案規範架構
目前行政院版本的原住民族自治法草案，包括總則、原住民族自治、財政、中央與自治區、自治區間及其與地方自治團體之關係，以及附則等五章，共計83條條文，除第一章「總則」與第五章「附則」外，舉凡原住民族自治區之設立、自治區民之權利及義務、自治區之民族自治事項、自治法規之制（訂）定、自治區立法機關與行政機關之組織與運作、自治區的財政規範及紀律等，均有較詳細的明文規範。依本草案規範內容，原住民族自治區之架構大扺如下：
1、自治區設立之程序
依草案第9條至第19條規定，原住民族自治區之設立，應經由發起、籌備及正式成立三個階段。自治區之成立，採「聯合發起原則」，係由原住民族各族自行發起，或地理鄰近之民族聯合發起「自治籌備團體」，惟其程序上應會同預定自治區域內之鄉（鎮、市、區）公所為之，並申請主管機關核定（草案第9條）。於自治籌備階段，自治籌備團體應辦理相關籌備事項，並擬訂自治區之自治計畫書，送交主管機關審查，經行政院核定並公告後，主管機關應設自治區籌備處，並解散自治籌備團體。（草案第10條、第12條、第13條及第16條）。自治區籌備處完成自治計畫書之自治區籌備事項，應擬具自治籌備報告，經主管機關審核轉報行政院核定後，公告自治區設置日期（草案第18條），以及完成相關財產與人員之移撥（草案第19條）。
2、自治區民之資格與利義務
依草案第20條規定，原住民設籍在自治區域內者，為自治區民。換言之，只是在自治區域內具有原住民身分者，即為該自治區民，故自治區可為單一原住民族自治區，或多原住民族之自治區。自治區民享有參政、教育、資源利用，以及依法律及自治法規賦予之權利（草案第21條）。
3、自治區之組織與自治事項
依草案第四條規定，自治區設自治區議會、自治區政府，分別為自治區之立法機關及行政機關。自治區議員及區政府主席，均由自治區民選舉產生（草案第37條及第57條）。至於自治區議會、自治區政府之組成及職權，草案大抵參照現行地方制度法規範，約與縣（市）議會及政府相當。又草案第6條規定，原住民於一定區域內，依其傳統規範共同生活結合，並經主管機關核定，得成立具法人地位之部落，部落應成立部落會議。自治區政府得視需要，將自治事項權限之一部分，委託自治區域內之部落行使（草案第7條）。
自治區之民族自治事項，則包括組織及行政管理、財政、社會服務、民族教育文化及體育、自然保育、自然資源管理、事業之經營及管理，以及其他依法律賦予之事項（草案第23條）。另政府或私人於自治區域內從事原住民族基本法第二十一條第一項、第二項、第二十二條及第三十一條規定之行為，應經自治區政府提請自治區議會議決同意。自治區域內之國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區或其他資源治理機關，亦須與自治區共同管理建立共同管理機制（草案第24條），以符合原住民族基本法相關要求。以上款項範圍與程度是否過當，有無害於台灣於激烈變動中世界之快速有效回應，是否合於公平，應予高度關注。
4、自治區之財政
自治區財政收入，大扺與地方制度法賦予一般地方自治團體限相同，包括稅課收入、工程受益費收入、罰款及賠償收入、規費收入、信託管理收入、財產收入、營業盈餘及事業收入、補助收入、捐獻及贈與收入，以及其他依法收入等（草案第59條）。自治區預算收支應以達到收支平衡為原則（草案第62條）。
又各級政府於自治區域內所收取之水權費、水源保育與回饋費、礦產權利金、山坡地開發利用回饋金，以及國家公園、國家級風景特定區及遊樂區之公有管理設施租金或權利金之盈餘等收入，應提撥一定比例供自治區辦理自然資源管理及自然保育事項（草案第60條）。中央政府對於自治財政不足應付基本設施及維持之自治區政府，應予補助（草案第64條）。
5、自治區與中央及其他自治區、地方自治團體之關係
草案第8條規定：「中央機關制（訂）定、修正、變更或廢止法規或政策，涉及自治區之民族自治事項者，於制（訂）定、修正、變更或廢止前，應依其性質，由中央機關與各自治區共同協商或決定之。中央機關未踐行前項程序者，自治區得報請主管機關陳報行政院協調處理」。
惟中央政府位階在本草案設計仍是最高的，依草案第29條及第33條規定，自治區雖得就其民族自治事項，制（訂）定自治法規（包括經自治區議會議決通過，並由自治區政府公布之自治條例，以及由自治區政府訂定之自治規則），或為辦理中央政府委辦事項，得訂定委辦規則，自治區議會得訂定自律規則（草案第35條第1項）。然其若牴觸憲法、法律或中央法規命令，均為無效（草案第34條、第35條第2項）。
又不論自治或委辦事項，只要違背憲法、法律或基於法律授權之法規或逾越權限者，中央業務主管機關得報請行政院，或由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止執行（草案第68條）。另自治區依法應作為而不作為，致嚴重危害公益、妨礙自治區或其他地方政務正常運作時，其適於代行處理者，得由中央業務主管機關命其於一定期限內為之；屆期仍不作為者，得代行處理（草案第69條）。自治區亦得依法律、中央法規命令或自治區自治條例，將自治區民族自治事項委辦自治區域內之鄉（鎮、市、區）公所辦理（草案第70條）。大扺而言，此等規範與地方制度法出入不大。
至於在爭議處理方面，自治法規與憲法、法律、中央法規命令或該自治區自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之（草案第34條第5項）。自治事項有無違背憲法、法律或中央法規命令發生疑義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行（草案第68條第3項）。自治區間事權發生爭議時，由主管機關會同中央各該主管機關解決之。自治區與地方自治團體間事權發生爭議時，由行政院解決之。中央與自治區間權限發生爭議時，由立法院院會議決之（草案第71條）。
三、現行原住民族自治法草案規範之訾議
綜觀本草案內容，對於原住民族自治區之規範設計，依「空間合一、權限分工、事務合作」等原則，在不影響現行地方自治團體行政區域，不變更現行地方自治團體機關權限，不影響原住民族自治區內非原住民的個人既有權益等前提下，分階段穩健務實推動原住民族自治。然而在區域重疊、漢原政府並存的情形下，本草案實有以下弊病：
（一）違悖平等原則之疑慮
按對於原住民等弱勢族群給予較一般國民更多保障之差別待遇，固為憲法平等原則與基本國策的實質內涵。然而依草案第20條規定，原住民設籍在自治區域內者，即為自治區民，並享有參政、教育、資源利用，以及依法律及自治法規賦予之權利。復依地方制度法第15條規定：「中華民國國民，設籍在直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）地方自治區域內者，為直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」。準此，原住民在地域管轄上屬地方自治團體之居民，同時在原住民自治事務上又屬原住民族自治區民，並因具自治區民身分，享有較非原住民之地方自治團體居民更多權利。且依原住民族基本法等相關法令已提供若干原住民權益保障，再按草案賦予更多權益，相對其非原住民族國民而言，恐造成過度保障之「逆平等」現象，此是否合乎平等原則之要求？實待探究。
（二）原住民族自治區之設置爭議
如前所述，民族自治可以區域為基礎，即「疆領式自治」，亦可以是屬人性、超地域，無固定自治區域，而以人及事務為對象之自治，即「領權式自治」。就本草案之規範內容而言，對於原住民族自治區之設計，大扺似以「領權式自治」為主，即自治區僅對民族自治相關事項，以及具原住民身分者，擁有管理統轄權限，並不及完全及於一定地域，甚至原住民族自治區僅是地方自治團體內的人群自治社團。在缺乏土地領域管轄權的情形，即便賦予自治區相當大組織與自治權限，例如相當於縣市政府之組織與課稅等，恐亦難發實質作用。
另草案對於自治區之成立，僅於發起階段設有須經經該鄉（鎮、市）民代表會及直轄市議會同意之門檻，並無其他明確之條件限制，尤其是關於人口比例之條件。在未有明確原住民族達一定人口比例，始能成立之限制情況下，即可能形成原住民族自治區遍佈的景像，壓縮、排擠非原住民族空間與資源之利用，恐造成「逆歧視」現象，悖離憲法平等原則之精義。
（二）自治區成立程序之檢討
本草案規定成立原住民族自治區，應經發起、籌備及正式設立之階段，在發起階段，應會同預定自治區域內之鄉（鎮、市、區）公所聯合發起成立自治籌備團體，並申請主管機關核定，且鄉（鎮、市、區）公所參與聯合發起者，應經該鄉（鎮、市）民代表會及直轄市議會同意（草案第9條）。因此，原住民族自治區能否成立，幾可謂操之於鄉（鎮、市）民代表會及直轄市議會之手，以目前政治形勢而言，鄉（鎮、市）民代表會及直轄市議會同意之難度甚高，成立自治區也就更形困難。
（三）自治區規模未臻明確
草案對於自治區之設計，雖大致與地方制度法之縣（市）相仿，惟對於區域規模並無明確規範。對於自治區之區域，草案固規定以鄉、鎮、市、區發起單位及區域勘定原則（草案第9條、第13條），但亦允許跨鄉、鎮、市、區發起，以及以村理為區域勘定原則。因此，未來若自治區成立，其區域規模大小恐差異極大。
據原民會統計顯示，台灣原住民族人口僅佔全台人口總數的2%左右，且經行政院認定的十四族人口差異極大，又有同一族群散居多縣市、以及不同族群共居同一縣市的現象。就人口比例而言，並無原住民族人口超過50%的直轄市或縣（市），而原住民族人口超過50%之鄉鎮市共三十三個，包括台東縣金峰鄉等九個鄉鎮、花蓮縣萬榮鄉等五個鄉、屏東縣三地門鄉等八個鄉、高雄縣茂林、桃源與那瑪夏三個鄉、南投縣仁愛鄉與信義鄉、新竹縣五峰鄉與尖石鄉、宜蘭縣大同鄉與南澳鄉、桃園縣復興鄉、以及嘉義縣阿里山鄉。就此而言，原住民民族自治區之規模，不宜漫無限制，應集中於原住民人口較集之區域設置，是單一原住民族自治區區域不宜超過縣（市）規模，甚至跨縣（市）之自治區，以避免自治區與其他地方自治團體關係過於複雜，影響自治區功能。
（四）組織層級的紊亂
自治區在行政層級上，依草案設計大致與地方制度法之縣（市）相仿，其並可得依法律、中央法規命令或自治區自治條例，將自治區民族自治事項委辦自治區域內之鄉（鎮、市、區）公所辦理。鄉（鎮、市、區）公所辦理自治區委辦之民族自治事項，違背憲法、法律、中央法令、自治區自治法規或逾越權限者，由自治區政府予以撤銷、變更、廢止或停止其執行（草案第70條）。是自治區地位似居於鄉、鎮、市、區之上，然在自治區發起及成立，鄉鎮市又擁有重要的同意決定權，如此設計不無權責倒置之虞。
（五）自治區與部落關係不明
除自治區外，一定區域之原住民族亦得依其傳統規範共同生活結合，成立具法人地位之部落，而其僅須經主管機關核定即可。然而部落與自治區之關係，草案除規定自治區政府得委託部落行使若干事項（草案第7條），以及自治籌備團體於自治籌備階段，應建立跨部落之溝通協商機制（草案第10條）之外，並未明確規範部落之地位及與自治區之關係。因此，部落與自治區之關係為何？有無隸屬關係？此等問題若未能釐清，將阻礙原住民自治之發展。
（六）自治權限過於模糊籠統
草案賦予自治區諸多自治事項，以及等同縣（市）層級之組織與權限，然有關自治事項規範似過於模糊，而範圍又過於廣泛，倘未能進一步明確規範，不僅自治區成立時財產人員移撥困難，未來執行時亦將與其他自治團體產生權限衝突。
又自治區主席及議員既均由區民直選產生，其即具有一定民意基礎，同時也承受一定選民負託之壓力，必須展現一定施政績效，因而即易在若干權限劃分的灰色地帶，與中央或其他地方自治團體產生爭端，諸如自然環境、資源、土地及共同管理機制上，均可能爆發原漢政府間的激烈衝突。
此外，對於國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區等地域之管理，是否均適宜由管理機關與自治區立共管機制（草案第24條第2項），亦值探究。
（七）爭議解決機制規範不當
依草案第71條第2項規定，自治區與地方自治團體間事權發生爭議時，由行政院解決之。然在自治區規模未臻一致之情形下，不論與自治區發生爭議之地方自治團體層級為何，一概均由行政院解決爭議，此是否妥適？不無疑問。蓋此爭議實際上僅可能為鄉鎮市層級之爭議，由行政院介入解決，似過於小題大作。
四、結論與建議
綜上所述，間區域重疊、漢原政府並存的自治模式，極易造成原漢權益保障失衡，自治團體間權限激烈衝突，漢原政府事權重疊降低行政效能與治理成效，不僅阻礙原住民自治及地方制度之發展，對於國家治理與總體競爭力的提昇，亦將產生不利之影響，故此應非原住民族自治區設置的最佳模式。因此，原住民族自治區仍宜採「彊領式自治」之模式，以原住民族人口較高之鄉鎮市為單位，賦予其完全自治之權限，並以其所在之縣（市）為其上級自治團體，監督其自治之實施。同時對於其區域內非原住民族之人，賦予少數保障機制，避免族群間衝突與爭議。如此方能收事權明確劃一，避免牴觸憲政民主的基本精神，真正落實原住民族自治與保障。
然而在漢原雜居現象普遍，避免過度衝擊現行地方制度等因素考量下，賦予原住民族「彊領式自治」，確有現實與法制上之困難，是採行所謂空間區域重疊、漢原政府並存的自治模式，實為推展原住民自治的不得已選擇。然在此原則下，草案仍須為以下修正，方能真正落實原住民族自治的真諦：
（一）自治區應以鄉鎮市區原住民或部落發起成立
為避免自治區規模差異過大，造成行政管理困難，以及引發過多自治團體間權限爭議，自治區應由若干鄉鎮市區為單位之原住民發起，或由若干部落集合組成，並排除鄉（鎮、市）民代表會及直轄市議會同意之限制，以符合原住民之利益。
（二）自治區規模與層級精確化
自治區之層級可依據轄下原住民人口及所在鄉鎮市區或部落數，分為兩級自治區。若自治區改以部落集合成立，自治區為部落上級自治團體，原住民族自治體系劃分為部落與自治區兩個層級，藉以釐清部落與自治區之關係，並收事權統一之效。
為使自治區規模妥適化，達成快速有效治理之目標，並著重於漸進改革與累積經驗，自治區成立之規模，應以原住民人口超過50%或40%之鄉鎮市為單位，至多允許同一縣（市）中原住民人口超過50%鄉鎮市共組成立較大區域之自治區。避免自治區與其他地方自治團體關係過於複雜，並真正保障原住民族權益。
（三）自治權限明確化，國家公園等地域應由國家統一管理
為避免因自治事項規範似過於模糊，影響自治區成立時財產人員移撥困難，以及未來執行時權限衝突，相關自治事項及權限應進一步明確規範。國家公園等地域亦應由國家統一管理，避免共管造成管理上的困難，惟管理機關行使職權仍應尊重當地原住民之意願與習慣。
（四）爭議解決機制合理化
自治區間及與地方自治團體之爭議，宜按相應予團體層級予以層級化之處理機制。準此，自治區間之爭議，宜由共同上級自治區，或自治區間協商，或主管機關解決。至於自治區與其他自治團體之爭議，若為與鄉鎮市之爭議，可由自治區與縣市或直轄市政府協商解決；如係與與縣市或直轄市之爭議，則由行政院解決之。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
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黎家維
張孟湧
王順民
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