美國核電廠除役規範與實務之借鏡

美國除役的電廠，經網路一一查詢，確實很多變成綠地，也很多又改核廢料的暫時儲存場。其核電廠的除役規範與實務或許有我國可以借鏡之處。

一、美國核電廠之除役程序

根據美國核能管制委員會（Unites States Nuclear Regulatory Commission，NRC）的規定，核電廠的除役一般可以分為三個部分：

（一）反應器（Power Reactors）

1、通知（notification）

具使用執照業者決定永久終止運轉前，必須以書面先通知NRC。此外，當然燃料永久從反應爐移出前，也必須書面通知NRC。

2、停機除役後活動報告（Post-Shutdown Decommissioning Activities Report, PSDAR）

在停止運轉前兩年，使用者必須提交PSDAR，此報告必須包括下列內容：

（1）說明除役計畫並提時程規劃。

（2）評估相關費用。

（3）提出除役計畫的環境影響報告（environmental impact statements, EISs）

NRC收到PSDAR後，會公布於「聯邦通訊」（Federal Register, 按：美國國家檔案與記錄局下設辦公室，每日出版的政府公報），讓公眾得以提出評論，並在場址附近區域召開公開的會議（public meeting），聽取當地的意見。

NRC接到PSDAR的90天內，具使用執照者不得著手進行主要的除役工作。之後即可展開。除非下列情況發生：

（1）該場址被取消無限制使用的許可權；

（2）先前審查未發現，而對環境可能造成顯著衝擊結果；

（3）除役基金無法獲得確保時。

在PSDAR審查通過前，若具使用執照業者的除役作為與計畫有不一致，或時程有變更時，必須以書面通知NRC。

3、執照終止計畫（License Termination Plan, LTP）

每個反應爐必須提交終止執照申請，並同時提出終止執照計畫。LTP計畫必須包括：

（1）場址特性描述；

（2）確認後續的拆除工作；

（3）場址矯正回復計畫；

（4）最終輻射調查的細部計畫；

（5）如果場址最終使用目的受限，必須提出相關構想；

（6）針對終止計畫有任何新資訊或明顯環境改變情況發生時，必須補提供環境報告。

業者必須公開符合LTP各項申請條件，而NRC則必須將LTP公告大眾，並在場址附近區域召開座談，以徵詢各界對於LTP內容本身，以及LTP審查程序的意見。技術審查將依照NUREG-1700（Standard Review Plan for Evaluating Nuclear Power Reactor License Termination Plans）的內容進行。

在整個除役過程中，也受到NRC官員的監督，以確保執行過程能依照計畫內容落實。這些監督包括整個過程進行中的輻射調查。

除非NRC批准同意延長，否則整個除役必須在反應爐終止運轉後60年內完成。

4、執行除役

除役最終必須由具使用執照業者提出輻射調查報告，NRC最後終止執照將依照兩項標準：

（1）剩餘的拆除工作已經依照經核准的執照終止計畫規定辦理；

（2）最終輻射調查及相關文件顯示這些設施和場址符合執照終止規定（License Termination Rule,LTR）而
適合解除管制。

（二）相關設施（Materials Sites）

設施的除役在下列情況提出：

（1）使用執照到期；

（2）具使用執照者決定就整個場址、或任一獨立的建築、或戶外區域，永久終止主要活動（principle activities）時；

（3）超過24個月沒有進行主要活動；

（4）超過24個月在獨立建築或戶外區域沒有進行主要活動。

除役程序包括：

1、通知

上述任何情況發生的60天內，具使用執照者必須通知NRC，並開始進行除役，或是在12個月提出除役計畫。

2、除役計畫（Decommissioning Plan, DP）

當達到使用執照要求的條件，或是除役必要的程序與活動未經NRC批准，而這些程序足以增加工作人員與大眾的健康及安全的潛在風險，就必須提出DP。這些情況包括：

（1）處理程序涉及的技術並非一般常態清理與維持運作所應用的技術；

（2）工作人員進入區域的表面污染與輻射劑量明顯高於常態運作時所可能接觸到的；

（3）與常態運作相比，處理過程可能會顯著提高空氣中放射性物質的濃度；

（4）處理過程將明顯導致輻射物質外洩到環境中。

DP審查程序一開始是驗收審查（acceptance review, AR），除了初步的行政審查外，驗收審查包括但不限於下列幾項：

（1）完成申請；

（2）內容易讀（legibility of drawings）；

（3）資訊充分；

（4）不公開私有資訊之正當性（justification for proprietary information）；

（5）明顯技術不足（obvious technical inadequacies）。

驗收審查目的在於確保相關申請提供充分的資訊，以利NRC專家進行專業的技術審查。未能通過驗收審查，申請會被退回修改。

接著是技術審查階段（limited technical review），先進行有限的技術審查，目的是為了在初期階段找出技術的缺失，以便在更細部的技術審查前，能先將部分問題排除。

相關審查會依照NUREG-1757（Consolidated NMSS Decommissioning Guidance）規範進行。

若場址最終使用目的是無限制時（unrestricted release）的除役計畫，審查結果會印製環境評估（Environmental Assessment, EA）與安全評估報告（Safety Evaluation Report, SER），前者會送給相關州參考，州的意見則會納入最終環評報告中，報告摘要將被刊登在聯邦通訊，做成FONSI的格式（a Finding of No Significant Impact）。環境衝擊報告（Environmental Impact Statement, EIS）則並非必須。

場址最終使用目的是有限制時的除役計畫，審查將會分為兩階段：第一階段主要將審查DP中有關財源確保（ financial assurance, FA）以及機構管制（institutional control, IC）等條款，NRC必須審查相關計畫是否符合執照終止規則（ 10 CFR Part 20, Subpart E）之相關規定，進行除役計畫成效評估審查（Review of Performance Assessment for Decommissioning Plans）。第二階段才會進入技術審查，包括進行環境衝擊報告，包括下列步驟：

（1）告知意圖；

（2）界定審查範圍的公開會議（Public scoping meeting）；

（3）準備與印製相關報告；

（4）準備與印製環境衝擊報告初稿：

（5）針對環境衝擊報告初稿提供公眾評論的時間；

（6）準備和印製環境衝擊報告最終稿；

（7）準備和印製決議記錄（Record of Decision, ROD）。

在進行環境衝擊報告的同時，NRC專家也必須同時進行最終安全評估報告，初稿必須配合環境衝擊報告的進行，整合相關意見。此外，NRC專家也必須依照自己的專業就計畫內容提出若干修正建議。

印製FONSI和決議記錄後，除役計畫最後會依照環境評估/環境衝擊報告和最終安全評估報告的相關建議進行修正，才能核准通過。

3、執行除役計畫（Implementation of the DP）

除役計畫核准後，具使用執照業者必須在24個月內執行除役計畫，或另外提出變更時程的申請。NRC專家將會監督整個除役的執行過程，確認是否遵照除役計畫的內容執行，並進行相關的輻射調查工作。

4、完成除役

在除役的最後階段，具使用執照業者必須做到下列事項：

（1）保證所有得到許可的物質（包括廢棄物）之處置，能依照NRC 314表（Form 314）或提供其他相同資訊的方式提出申請；

（2）進行場址的輻射調查，並提出調查報告；

（3）適當處置所有得到許可的物質；

（4）做出合理努力以減少輻射污染的殘留；

（5）確保除役能夠依照除役計畫；

（6）進行輻射調查或提出證明該場址是符合執照終止規則而適合釋出。

5、燃料循環設施的除役過程（Fuel Cycle Facility Decommissioning Process）

燃料循環設施與其他物質設施（complex material sites）的除役過程基本上是一樣的。在電廠運作時，燃料循環設施的管理是歸屬於「燃料循環安全及維護小組」（the Division of Fuel Cycle Safety and Safeguards, FCSS。按：此小組在美國NRC下的Office of Nuclear Material Safety and Safeguards之內），但是進入除役階段，相關管理則歸屬於「廢料管理及環境保護小組」（Division of Waste Management and Environmental Protection, DWMEP。按：此小組置於NRC內之Federal and State Materials and Environmental Management Programs）。

（三）鈾回收設施（Uranium Recovery Sites）

有關鈾回收設施除役的處理，必須依照10 CFR 40.42，及附件A到Part 40的相關準則辦理。大致而言，包括：

（1）地下水的保護要求；

（2）鈾儲存廢渣圍體除役與放射性準則的要求；

（3）經委員會核准的回收利用計畫；

（4）提出財務保證；

（5）說明場址所有權；

（6）說明長期監管計畫。

執照終止計畫亦需依照相關規定進行。

二、除役各方之角色

（一）核能管制委員會的角色

根據1954原子能法（Atomic Energy Act of 1954）第83c節的規定，核管會主要的責任在決定具使用執照業者提出的替代方案是否符合相關申請的標準與要求，審查其提出有關除役、回收利用與地下水清理等計畫。

此外，NRC也會審查保管機關（Custodial Agency）所提出的場址長期監管計畫（the site Long Term Surveillance Plan, LTSP）。

最後的工作則是考量通膨等因素，來核定場址長期監管基金所需金額多寡。

（二）領有鈾儲存許可執照者（Uranium Mill Licensees）的角色

在執照終止前，具使用執照業者必須依照相關計畫與NRC規定的程序進行相關的除污、除役、地表與地下水的矯正回復工作。具使用執照業者也必須估算相關費用，最後由NRC核定數額。

（三）保管機關的角色

場址的保管機關可能是能源部、或總統成立的聯邦機構，或是所在州政府，這些機關必須向NRC提出場址長期監管計畫，經核准後，由其執行這些計畫。

三、美國制度對我國的啟示

觀察美國核電廠除役的程序，對我國可以有兩點啟示：

（一）獨立監督

第一，美國核能管制委員會站在獨立的立場，對業者提出的各項計畫進行專業性審查，並監督整個除役過程的執行。除了相關法規外，核管會內部也針對各項程序訂有明確細膩的規範、操作指南與表格等。

台灣核電廠開始面臨除役，我們雖然也有原能會負責把關，也訂有一般作業辦法，但看起來比較類似大的框架與原則性規定，相關更細部的作業程序、各項審查標準與規範等似乎仍不足。

此外，雖然台電是國營事業，但原能會仍應該站在專業與獨立的立場，進行審查把關，不能將除役作業完全交由台電處理，而形成球員兼裁判的問題。

（二）公眾參與

第二，美國相關除役作業計畫，以及除役後場址之規劃使用，都必須向公眾公開，包括刊登在聯邦公報，納入公民審議的程序等。除在場址附近召開座談聽取各界意見外，附近民眾甚至可以組成監督小組參與除役工作。以美國Yankee Rowe電廠除役為例，當地社區即成立社區諮詢委員會（The Yankee Rowe Community Advisory Board, CAB），由當地社區、政府、企業與民間團體代表共15人組成，作為溝通、公眾參與、教育等平台。整個除役過程也有專屬網站供民眾查詢。

台灣未來在規劃與推動核電廠除役工作時，也可參照美國公民參與的經驗，設計公眾參與的機制，以增進地方對相關資訊的瞭解，並讓各種意見能有溝通交流的機會。由公部門自行決定處理的概念應該有所調整。

（本文僅供參考，不代表本會立場）