經常收支之賸餘可支應資本支出不足之財源，若其減少，等同資本門之公共建設投資財源減少，勢必影響我國經濟發展。因此

預算法第十條之規定：「歲入，除減少資產及收回投資為資本收入應屬資本門外，均為經常收入，應列經常門。歲出，除增置或擴充、改良資產及增加投資為資本支出，應屬資本門外，均為經常支出，應列經常門。」但九十一年度因景氣不佳，經常收入短缺，為使經常收支不違反預算法23條之規定，政府乃藉經常門與資本門科目之間移花接木的方式，掩藏真實的經常收支狀況。

例如將資本收入列入經常收入，如國營事業釋股收入86億元，為資本利得，不得支應經常支出，但本年度卻將其列為經常收入。例如將經常支出列為資本支出，如撥補國安基金416億元虧損屬當期損失，應列經常支出，但政府卻列為資本支出。由此可知，雖然九十一年度預算案中經常收支賸餘為159億元，但實際上應為經常收支短絀。政府在有短缺之虞時，只要乾坤挪移，置換經常資本科目即可美化經常帳，這將使經常收支的賸餘失卻其重要的意義，並使預算法第23條形同虛設。

去（九十）年八月政府籌編九十一年度預算之時，經常收支短缺一千多億元，正當主計處四處籌錢以補缺口時，政府在沒有法源根據下，卻毅然決定編列160億元之老人津貼支出，受到多方爭議。

老人津貼為陳總統當初競選時主要的政見，若不實現，勢必貽選民之口實。但在景氣低迷，政府收入短缺之際，編列此項福利支出必對其他政事造成排擠之影響。也正因如此，政府在施行這項政見支票時，必須謹慎依法行事。

老人津貼的發放是政府給予人民的利益，因涉及公平性以及預算負擔，應遵守「依法行政」的原則。依中央法規標準法第五條規定，「關於人民權利義務者」，先以法律訂之。立法後，此部分津貼即為法定經費，依據預算法第五條規定「法定經費，依設定之條件，於法律存序期間按年支用。」，政府即可編列法定預算，如此才合乎民主憲政的程序。

我國對弱勢團體之給付行政均有其法律根據，如中低收入老人津貼係依據老人福利法第十七條授權規定，由中央主管機關訂定「中低老人生活津貼發給辦法」。低收入戶救助金則是依據社會救助法所提撥，而老年農民福利津貼是根據老年農民福利津貼暫行條例。

此次老人津貼發放，並未及修法。其實，儘管先編列預算，政府亦須在立院預算審議結束前（有四個月的時間）儘速立法，使這筆預算能在預算案審議後即刻發放，以顯其重視老人福利之決心。

然而，政府在立法院完成預算案三讀之前並未提出老人津貼的施行條例，立法院為顧及人民福利，因此先通過此項預算案，但要求政府須儘速立法才能動支。行政院原堅持以行政命令發放，但因受反彈，日前才提出「敬老福利生活津貼暫行條例」做為老人津貼發放之法源，現正於立法院審議。

綜觀此次老人津貼預算發放爭議過程，著實令人擔心。就行政院的立場，行政命令執行之成本當然比立法的成本小，但若不經嚴謹的法律程序，往後傷害預算體制的程度就會更大。政府如果不依據法理增加預算支出科目，我國政府預算的支出規模勢必易放難收，財政赤字將更趨嚴重。

九十一年度中央政府總預算案於今年元月中旬審查通過，其主決議為，歲出及歲入兩部分，分別刪減805億元。其中歲出方面刪減之120億元為指定刪減項目，其餘685億元由行政院減列同額歲出，科目自行調整，但不得以融資性財源彌補。因此依立法院審議結果，行政院必須自行刪減歲出項目，縮減支出規模685億元。然在總統府公布總預算的期限內，行政院並未依決議刪減歲出，遂引發行政與立法權力制衡的憲政爭議。

我國預算的編製與執行是以預算平衡為準則，此由預算法第四十五條「總預算案歲入歲出未平衡時，應會同中央財政主管機關提出解決辦法」可知。因此對於九十一年度立法院所通過預算案，其中685億元的新增差短政府必須設法彌平。針對立法院不許行政院以融資性財源彌補這項短差，僅能就歲出數額作刪減之決議，行政院表示其決議違法且執行困難。

行政院認為立法院之決議，未決定685億元歲出刪減的細目，違反預算法第四十九條之規定：「歲出以擬變更或擬設定之支出為主，審議時應就機關別、政事別及基金別決定之」。然而立法院是我國最高民意機關，其審查預算乃是憲法賦予的權力，行政機關必須切實執行立法院所通過的法定預算。甚且，預算法第四十九條在法律上的性質屬於訓示規定而非強制規定，即使立法院之主決議不盡符合此條法律，但行政院僅能就此譴責，不能因此拒絕執行法定預算。

以往每年預算之刪減所在多有，也有指定科目的，也有要行政院自行刪減的，如去（九十）年預算自行刪減額度也達到450億元。由行政院自行刪減數額的行為固然不盡符合法理，日後應檢討改進，但因行政院握有的資源豐富，由其自行刪減歲出將可使資源作較有效的調整，操之在我畢竟可降低傷害。

就憲政體制而言，若立法院三讀通過之法案或預算案，行政院認為其窒礙難行，其必須再法定期間內提出覆議案，否則必須遵照執行，這也是行政院向立法院負責的民意政治與責任政治。但行政院不僅未在法定期間內向立法院提出預算覆議案，也拒不刪減歲出以平衡預算，更喊出若要刪減歲出只能以刪減公務員薪資因應。這種作法，不但損及民主政治的精神，傷害我國預算制度，更挑起了行政與立法之間的緊張對立。

此波總預算之爭議，在朝野不斷的協商下，終於在三月底以業務費刪減15億元、第二預備金刪減13億元以及債務利息刪減657億元之決議順利落幕。但此時年度已過了幾乎四分之一，也就是說今年我國各行政機關的政事運作，有四分之一的時間處於無預算執行法定根據蠻荒狀態。預算案是是國家大計，各政事運作之依據。其影響力連續不斷，範圍全面，實不得輕忽，朝野皆須審慎待之。

特種基金（營業基金及非營業基金）的規模龐大。九十一年度營業基金的支出2兆6483億元，非營業基金支出8524億元，總計特種基金的支出規模高達3兆5千億元，是總預算（公務預算）歲出規模的二倍以上。規模大，弊端亦叢生，此會期立院審議特種基金預算時發現，諸如潛藏負債規模龐大、基金運用乾坤大挪移、轉投資等問題。這些問題深刻影響財政紀律以及財政穩定，而其中核能發電後端營運基金（簡稱核能後端基金）代墊中船九十億元的問題，更突顯出預算制度遭受破壞的事實。

核能後端基金屬於非營業基金，根據預算法第四條之規定，非營業基金有其專款專用的性質。核能後端基金的收入來源，為核能發電廠從每發一度電的收入中，提撥某比例金額至該基金。而其主要的用途，則是將來核能除役之後，用來處理核廢料所需資金。因此其屬於目前定期累積資金，未來才會實現支用的基金。也因為核能後端資金的主要支出是在未來，其就變成其他基金覬覦的對象。

今年一月份，經立法委員查出行政院核准經濟部，以核能發電後端營運基金之90億元，貸墊予中船，作為其員工「年資結算金」，且在三月十四日才修正核能基金運用辦法。經濟部在核能後端基金收支及保管運用辦法中，原「本基金尚未動用餘額，得貸予具有核能發電之電力公司支應核燃料營運或電源開發之用」條文後，加上「或貸予經行政院核定再生、結束或民營化方案之本部所屬事業支應執行方案期間資金調度之用，以增加本基金之孳息收入」。此事一經揭發，引起社會輿論嚴重抨擊，而後又陸續發現去（九十）年八月，核能後端基金已先行代墊16億元予中興紙業與台機公司，作為其員工之年資結算金。

經濟部先支用款項，而後修改辦法，以求就地適法，但事實上卻已違反預算法。政府雖然認為將目前尚不需支用的核能後端基金之資金，代墊給國營企業，將來可以收回本金及利息，是屬於財務上的靈活運用，但也對於此舉違法的事實心知肚明，行政院長日前亦自承不當。

每一項預算科目編列的金額，都有其施政指定的用途。挪用預算，等於打亂施政項目的界定，不僅使行政作業混亂，更使立法院無法監督。去（九十）年八月書預算出爐送交立法院，特種基金預算是今年三月開始審議，但一月時經濟部已將核能後端基金的九十億元代墊給中船，此挪用部分的變動並沒有表現在預算書上。若無內線消息流露，立委們審議的核能後端基金是根據不真實的預算書，這樣的預算審議根本無法達到監視的效果。如果政府允許此種「靈活調度」的挪用行為，未來效尤者必眾，3兆5千億元的特種基金將混成一團，無法管理。預算制度之破壞，莫此為甚。

三、結語

去年底英國經濟學人週刊與標準普爾國家信評公司，均對我國政府財政及政府效能之問題提出警告。瑞士洛桑管理學院（IMD）於四月底公布的2002年全球競爭力報告指出，台灣競爭力的排名去年的第十八名下滑至第二十四名，主要的原因之一，為我國債務餘額激增。可見若要提升我國經濟競爭力，財政問題必須要儘速解決。首要之務即是，政府必須停止種種破壞預算制度之行為，使我國財政能在穩固的基準下，健康改革。