黎家維
新版行政院草案一出爐，雖然只是把過去馬政府的草案增補幾條，但卻完全走味。蔡政府高舉維護公產的大旗，與上台之後著力最深的轉型正義遙相呼應。但是在維護公產背後，我們看到的，是赤裸裸的卡位與資源爭奪，以及一個前所未見的貪婪政府。
一、蔡政府與馬政府財團法人法草案之差異
106年4月6日行政院院會通過法務部草擬的「財團法人法」草案，草案內容大致與馬政府卸任前（105年4月14日）行政院院會通過的「財團法人法」草案相同，增加的部分主要為蔡總統指示的部分，包括下列五項：
（一）擴大政府捐助財團法人之認定範圍：規定中華民國34年8月15日以後，我國政府接收日本政府或人民所遺留財產，並以該等財產捐助成立之財團法人，均視為政府捐助之財團法人。（草案第2條第3項）
（二）增訂主管機關對政府捐助之財團法人，得命其解散之要件。（草案第58條）
（三）部分質特殊之民間捐助之財團法人，主管機關認定有加強監督必要之規定。（草案第64、65條）
（四）本法施行前因接受民間捐贈轉為民間捐助之財團法人者，準用政府捐助財團法人之部分規定。（草案第66條）
（五）本法施行前因接受民間捐贈轉為民間捐助之財團法人者，在本法施行後三年內，主管機關經審認該財團法人之政策目的仍存在時，得捐贈財產不足差額，回復為政府捐助之財團法人。（草案第69條）
二、蔡政府版草案之問題
此次行政院財團法人法草案的提出，雖然看似源自蔡總統去年底決策小組拍板的結果，但實際上法務部對此法研議已歷時十年。基本上此板與馬政府張善政內閣提出的版本大同小異，對於政府捐助財團法人採取高密度管制，而對民間捐助者則採低密度管制的方向是一致的。此外，包括禁止財團法人及其董事、監察人之利益衝突行為、明訂財團法人之財務管理、財務資訊透明機制，以及強化對政府捐助之財團法人之監督機制上，兩個版本更是如出一轍。整部草案約70條的內容來看，除了前述五點有關強化政府監督的部分有所不同外，其餘均一字未改。蔡政府在推動相關立法時，無須刻意貶低或是扭曲前朝努力。
綜觀蔡政府新提出之財團法人法草案，雖然係根據馬政府版本為基礎，新增修改部分僅四、五條，但卻毫不遮掩地展露出蔡政府恣意擴權、強化控制，卡位子搶資源的貪婪面孔，完全破壞了財團法人設立本旨與既有的法律秩序。
（一）回溯擴大政府財團法人範圍，手段粗暴
此次草案在第二條第三項新增回溯規定，規定中華民國34年8月15日以後，我國政府接收日本政府或人民所遺留財產，並以該等財產捐助成立之財團法人，均視為政府捐助之財團法人。之所以新增此規定，恐於擔心台灣糖業協會改為武智基金會，公產被轉為私產的個案重現。然被點名的法人如台灣郵政協會、台灣電信協會等，雖為接收日產成立，但大多數早已由相關部會可以指派董事或理事掌控，在扁政府時代也透過修改相關章程的方式，更加強化了政府對此等法人的控制。政府部門甚至透過此等非官方色彩的組織，協助台灣在特殊的國際處境與兩岸關係上，得以參與國際的活動，或進行兩岸的合作與交流工作，扮演了官方功能的角色。類似台灣糖協個案發生的可能性已經降低。
對於本已可以控制的法人，蔡政府不思如何善用其功能來協助政府或從事公益事務之推動，反而卻將其汙名化，甚至透過武斷立法，將原本在既有法律規範秩序之下運作的法人，通通強制劃歸為政府捐助的財團法人予以更嚴格的控制，不僅霸道而破壞既有法律秩序，恐會衍生更多諸如任用私人、濫用資源等流弊。
（二）主管機關本有充分監督之權，亦可透過司法解決爭議，立法擴權無正當性
無論政府捐助或接收日產成立之法人，其設立目的本有公益性，依照民法的概念，捐助者一旦捐出財產後，即喪失所有權，法人的運作主要依據組織或捐助章程，由主管機關監督與法院共同把關，政府甚至捐助者均不宜介入過多。
政府根據民法與相關監督準則與要點，對此等法人本有監督之權，甚至於其違法或違背章程時，可以撤銷登記許可，由法院裁判解散，其實無須過分擔心此等法人運作脫離常軌，更無須重複立法增訂政府解散財團法人之權。且這種雙軌共同把關的制度，更可避免行政部門片面介入此等公益領域的運作與資源分配，讓法人的公益性可以更為確保，遠比此草案把解散權全部授予行政機關決定更為妥適。最後就算武智基金會的情況重現，政府亦可以透過司法途徑確保其捐助的公產不為私人所用。
況且，目前政府捐助的財團法人，大多數仍需要政府的補助方得以維持運作，對於需要仰賴政府財務之助的法人，政府竟自稱無法控制，實言過其實且有跨大之嫌。蔡政府高舉維護國產大旗，試圖抹黑這些財團法人與過去執政的國民黨政府，表面上想樹立一種落實轉型正義，追討國家財產的形象，本質上卻更想積極掌握這些資源，以供日後他用。這樣反而使原本應該用於公益目的的資源，參染了更多的政治性，並使原本用於一定公益目的的資源，更增被移轉他用之可能。
（三）強制已轉為民間財團法人者仍須準用相關規定，心態可議且過於粗暴濫權
財團法人與社團法人成立之目的，均有其一定之公益目的，政府無論獨立捐助，或透過與民間合力捐助，主要目的應在讓政府角色的扮演能更有彈性發揮的空間；或是做為一個領頭羊與倡議者的角色，由政府帶頭發起，用以凝聚民間的各種力量。今天如果政府的發起，可以喚起民間力量的參與與支持，進而讓此公益之財團法人可以財務自主，獨立運作，此種正向發展與模式，反而應該予以肯定。
然我們看到此草案，一味認為由政府捐助轉為民間捐助的財團法人都是公產為私人侵吞;政府原始出資因民間的投入，就被認為遭稀釋而被民間吃掉，這種完全負面角度的詮釋，反將扼殺公益財團法人的正常發展。
尤其草案回溯到本法施行前，只要因接受民間捐贈轉為民間捐助之財團法人者，都必須準用政府捐助財團法人之部分規定。同樣是一種打破過去合法秩序的粗暴方式。尤其這種因民間捐贈而讓法人財務脫離政府支助者，應該是政府結合民間力量的範例，本法卻將其視為負面教材且必須限期矯正。日後只要政府出資捐助成立的財團法人，一旦引發社會共鳴，隨後的民間參與都將被視為覬覦公產的力量，如此惡性循環，豈有結合民間力量之可能?且此等法人將永遠仰賴政府資助，恐將成為政府另一沉重財務包袱。
（四）強制買回，無異強取豪奪
此草案對於政府曾捐助的財團法人，因遭稀釋轉為民間性質者，更可以出資買回，此舉實無異於強取豪奪。政府目前捐助的財團法人中，每年仍需負擔三百億以上的預算供其運作所需，財務能夠自主而毋需依靠政府者，寥寥可數。（根據2014年8月28日審計部提出促請行政院主計總處嚴密審核政府捐助財團法人概算之意見中，提到截至102年度止，中央政府各主管決算列有152家政府捐助之財團法人，基金總額2,423億餘元，其中政府捐助基金1,940億餘元，占80.07％。該等法人民國102年度接受政府捐助日常運作經費約307億餘元。行政院主計總處統計2016年政府捐助財團法人增加為162家，基金總額達2,500億元。）法人只要仍需政府資助者，政府要控制絕非難事，絕非本條立法的真正對象。政府屬意買回者，必然為財務狀況良好而無須政府金援者。換言之，只要政府曾經出資，日後可視其運作狀況優劣，對無法獨立自主者繼續金源以控制之，對績效良好、財務獨立卻不受政府空者，則可強制買回之，這些被強制買回的法人卻連說不的權利都沒有。
此立法誇張之處在於，如果此邏輯可以說得通，繼續向外延伸擴張，那麼所有民營化的國營事業，甚至政府轉投資事業，未來政府都可以憑己意出資強制買回？舉例而言，台積電成立時國內外企業均不看好而不願投資，當時由政府資出48％，如今其已成為全球半導體龍頭，獲利驚人，難道政府也可以見好就強制買回嗎？或許營利事業與公益目的的財團人不同，但連從事公益的政府資產都必須強力管控，並可以溯及既往追回，那營利的政府投資事業，不是更應該管控？更應該追回嗎？怎麼可以讓民間資金滲入稀釋？董事會中又豈能沒有與資出額相當比例之政府代表？
（五）若認為該等事務為政府職權或施政所必須，何不納入公務體系？
蔡政府整個草案新增的部份，雖然只有少數幾條，但卻充分暴露政府仗勢霸凌的跋扈氣焰。過去政府捐助成立的財團法人種類多樣，有的充當政府涉外事務的白手套，有的扮演部份政府的職能，有的則純屬公益目的而不需太多政治的色彩，但本法對於政府管控財團法人的力道，卻毫無差別。我們必須問的是，政府目前已經有相當多的工具可以管控政府捐助的財團法人（包括徹些登記許可，提請法院解散等），再加上法院的雙重把關，為何還要加強監督？如果財團法人的功能如此重要而必須由政府在監督權之外予以更強力之管控，其顯然已為政府功能與角色所不可缺者，那應該透過設立行政法人，或甚至將此法人之組織與功能納入政府公務機關體系之中。否則既要強力控制，卻又不納入政府部門之中，難免讓人覺得有規避法規限制與外部監督（包括立法院、監察院等監督）之嫌。
（六）球員兼裁判。只強化行政內部之監督，外部監督原地踏步
此草案對於財團法人的監督，無論是政府捐助成立或是民間成立的，無疑均是更為強化的。這對於財團法人低度管制的現況，確實有若干正面意義。不過對於政府捐助財團法人的監督，主要限於行政權的內部監督機制；政府一方面強化財團法人各方面的監督，另方面又強化其捐助財團法人的實質控制，形成球員兼裁判的狀況。
在外部的國會監督部分，此草案與馬政府時期版本一致，均沿用現行預算法第41條第3項（「各部門投資或經營之其他事業及政府捐助之財團法人，每年應由各該主管機關就以前年度投資或捐助之效益評估，併入決算辦理後，分別編製營運及資金運用計畫送立法院。」）、第4項（「政府捐助基金累計超過百分之五十之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度預算書，送立法院審議。」）與決算法第22條第2項（「政府捐助基金累計超過百分之五十之財團法人及日本撤退臺灣接收其所遺留財產而成立之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度決算書，送立法院審議。」）等規定。對於低於50%卻受政府實質控制的財團法人與投資事業，卻仍缺乏有力的外部監督，反而形成監督上更大的漏洞。
此外，另一層次的問題在於政府轉投資事業的子公司或孫公司，雖然受到政府直接或間接控制，但是更是國會難以監督介入的領域。例如政府可以實質掌控的華航，政府除交通部透過「財團法人中華航空事業發展基金會」持股約34%，還有中華電信、行政院開發基金與勞退基金，泛官股共持有近五成的股權，可以控制華航的人事，但華航的預算卻不受立法院直接的監督。類似的案例不勝枚舉，但在本草案中也都沒有提出更好的解決方案。
三、政府有責任監督管理，但不能強取豪奪!
總結言之，蔡政府嘴上說要強化政府對國產的監督控制，要追回被私人竊取的國產，但事實上就算無此新的立法，政府仍有強大的控制權、監督權，甚至可以透過司法維護這些權益。所謂財團法人失控或流入私人之手，完全是過份誇大的說法。而且財團法人本有其公益之目的，過度的政治介入，只會讓原本投入此等公益領域的資源更加複雜與不穩定，也更可能遭到挪用，反而斲傷這些財團法人設立的原始目的。
在維護國產的大帽子下，立法所賦予政府的是介入財團法人人事與監督等更多更大的權力，但實際上這些僅限於政府行政部門對財團法人的控制，行政以外的國會監督，卻完全被排除在外。換言之，此立法只是讓行政權能夠更牢牢掌握與運用這些資源，國會的監督在維持現行法制下，僅能觸及一小部分（政府捐助或投資50%以上者），仍有太多的政府捐助或轉投資事業，仍在缺乏有力外部監督的情況下，成為行政權可以恣意運用的籌碼與資源。
這個立法，我們看見的，絕非維護公產這種表面上冠冕堂皇的說辭，我們看到的，是比過去以往更為貪婪、跋扈，且變本加厲的囂張政府。財團法人設立的初衷，是用於社會公益的，其資產也是屬於社會公眾的，政府不是不能監督管理，政府更有責任進行必要監督管理，讓這些法人運作得更完善，但是這不代表政府可以強取豪奪！
(本文刊登於106.04.26《風傳媒》觀點投書)
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