謝麗秋壹、背景說明
台灣去年歷經第二次政黨輪替，民眾雖賦予國民黨完全執政之優勢，然而適逢全球面臨金融海嘯衝擊，整體大環境不佳，即使政府持續端出政策牛肉，挽救急速下滑之經濟與高失業率，但仍無法獲致民眾認同。國家機器是否能有效運作，除執政團隊掌握正確政策方向並與國會配合外，對於目前官僚體系所充斥之「科員政治」之行政病象，亦不可忽視。
以下，擬就目前科員政治之成因與改革之道進行討論，同時提出對政治之影響與對策。
貳、分析
一、「科員政治」之概念--法規森嚴所產生之病象
所謂『科員政治』，意指：『組織中之基層人員，仗著對法規熟悉而形成的專權，使上級人員受制於他們，乃為一種不正常的行政現象。』
由於行政組織業務龐雜，人員單位又多，為便於工作之順利及防止弊端之發生，乃訂定許多法令規章。再加上國內之司法制度往往帶著放大鏡來檢視國內公務人員之行為，倘若有些許異常，使得某些人意外地獲利，無論有證據與否，常被冠以「圖利」之罪名。在此壓力下，基層人員對於所謂行政裁量權便會縮減至最小。法規之繁瑣，造成公務員將辦事的手段即將遵守法規當成其辦事的目標，而造成手段與目標之錯置。
由於法規多且綿密，除承辦人員外，別人或上司亦均無法熟悉，以致造成事事以承辦人員之意見為意見之「科員政治」。
二、我國「科員政治」之現況
目前我國雖已完成第二次政黨輪替，且在立委席次減半下，國民黨席次超過七成，取得全面執政之優勢，但對整體國家機器之運轉仍未有效發揮其效能。其中，除了正確的政策方向外，對於行政體系之效能未能有效發揮，乃為主因之一。此可從政策規劃方面與執行方向予以論之。
（一）政務官之決策受事務官所制約
政務官為政治任命多半不以專業背景為考量，即使具備相關專業知識，卻因選戰勝敗時有更替，無法久任一職，導致熟悉掌控全盤政策的能力受限。儘管名義上政務官為政策決策者而事務官為執行者，實質上政務官因能力、結構上的限制、事務官必須擔負絕大部分的工作，並參與決策，因此政務官受事務官之意見影響極大。
一旦公務員不知顧客導向、變通或是專業能力無法配合時代有效提升，經常無法有效協助推展執政團隊之政策。例我國各種重大開發案常卡在小的法令關節等而導致政府之政策無法有效推展。
（二）文官體制遭到破壞尚待改革
常有論者認為過去政府面臨任用私人、非以專才拔擢人才等情況，造成公務人員體系之破壞，再加上許多管理階層能力不足，造成勞役不均，往往使文官士氣低落。且若過去執政時期所制訂的某些政策非經專業評估而屬意識型態考量，在現任首長們並非十分熟悉相關法令之情形下，常難快速及有效改變前任政府所規劃之法案或政策。故在政黨輪替後，現今政府對於相關政策延續執行之必要應進行檢討。
綜言之，層級節制與永業的文官體系特質，與過度重視法令、規章，強調組織的運作及人員的工作行為，都必須受到法規嚴格限制。在防弊重於興利情形下，使組織與個人行為益趨僵化，再加上政治意識型態的影響，導致政黨輪替後，政府在政策的規劃與執行上，顯示出『科員政治』僵化體制的干擾，使政策的良好效應被打了折扣。
參、「科員政治」之改革
目前公共行政學界已對於傳統官僚之行為已進行反思，並進行典範轉移，對於傳統之公務人員只知依法行政，過度造成異化之現象，早已浮現改革之呼聲。新公共管理主義與新治理對或新公共服務等概念，例如以顧客為導向、彈性、授權、重視課責與回應性，及強調公民參與等概念，或以結果為導向績效管理機制亦成為政府漸進改革之方向。
只是行政病象與組織惰性並未快速隨之有效改善。其中有很重要的原因仍需回歸行政組織本質與人性角度來加以觀察並進行改革。
一、進行法規鬆綁，增加基層公務人員之裁量權
為重建興利重於防弊的觀念，進行充分授權管理，應重新檢討管考制度，內部之牽制與應減少，且有效的考核方式應予調整與重視。所以，如何研究適當之解制及授權給部門首長及文官本身，乃為改善文官做事心態的主要措施。
二、簡化行政程序
目前政府許多法令是彼此重複，甚有相互抵觸者，應將這些不合理的法令規章予已合併、廢除或修改。若為了防弊而不能興利，則法令規章便無法彰顯其真正價值。許多機構辦事方式過於繁瑣，一方面缺乏授權，一方面是法令規章過於複雜所致。若要簡化法令規章，除加強授權外，最重要是運用科學方式，進行工作分析，簡化工作進程，即運用正確工作分析與製作有用的工作進程表，來減少時間、金錢、人力的、物力的浪費。
三、強化部會首長之幕僚功能
部會首長除了應以專業取才外，如果該部會首長對於相關法規與行政體系，不甚熟稔，應規劃適當且專業幕僚人員供各部會首長諮詢，以強化其決策能力，形成正確的決策方向或避免被文官宰制。行政院與考試院目前規劃，預計各部會首首可設置數位之「政策參議」或「政務顧問」等亦為一途。
四、改善管理階層之素質，形塑負責任與績效導向之行政文化
行政病象之形成與管理者管理不善、領導偏差亦有關連。管理者本身是否有足夠能力帶領部屬，或是部屬如能力不足未予適當培訓，勞役不均任其存在，人地不宜未針對原因加以改善，都是關鍵。
因此，應由上而下，形塑管理者之領導能力與願意為決策負責任之文化。無論是政務官或是中高階層之管理者，應避免爭功諉過，讓基層公務人員承擔不應負責的責任，有功則賞，有過則罰，且管理人員應有效執行績效考核機制，並帶領部屬形塑團隊文化。
五、強化文官輪調制度
目前文官普遍沒有輪調制度。新科公務員經分發到各機關，經過幾年將職業務摸清後，因為熟悉自己的業務，傾向護短；不熟悉他人的，便不予尊重。久之被塑造成一個本位主義、拒絕新知識、與怕挑戰之公務員。文官輪調制度不但可以讓公務員可熟悉不同領域，亦可培養公務員之挑戰性。
六、強化公務人員訓練，培養核心能力
我國目前行政院與考試院各有不同的公務人員訓練體系，包括取得取得公務人員資格、在職訓練、升官等各種訓練，強化其核心能力。由於公務人員適用法規，公務人員亦有解釋之空間，惟如何正確符合顧客所需，亦可透過訓練來強化其核心能力。其訓練須採用多元訓練方法，提升訓練品質，且避免流於形式，同時亦須重視訓練機構之講座師資與課程規劃內容。相關講座亦應強化公務人員之能力與服務導向理念之灌輸。
此外，為提高公務人員素質，哈佛大學政府學院近幾年推動公共事務個案研究，在此方面頗有成效。政府亦委託哈佛政府學院為我國代訓公務人員。但此一部份公務人員必須英語能力佳。因此，受訓者仍為少數。所以，應推廣哈佛式個案教學，以此提升公務人員解決問題的能力。
綜言之，分權、負責與賦能同時強化知識管理，乃為改善「科員政治」之重要方向。
七、明確要求政務官承擔帶領責任，研考會確實督導
各部會的部長與次長，可確實依據行政院長的施政方針與參考馬蕭競選政見當中所列之承諾，列出中長期的施政計畫與年度工作計畫，並重視期程控管。目前馬總統定期約見各部會首長考核競選政見的落實情形，重要者由研考會列管，誠有必要。
八、新一代的施政觀：引進新公共管理與新治理的必要
除上述以外，針對中小型的通案或個案施政項目，應進一步回應民意加以改革，此乃為施政成敗重點之所在，而這部分也最容易被科員政治所入侵。
此部分不乏涉及法規修改或計畫修訂，尤其是涉及跨部會的業務，若各部會採行本位主義，且由層級不足科長出席溝通，與人力與財源未必充足的情況下，往往使有關問題之解決更加困難。西方新公共管理思潮乃至新治理的思潮，誠有參考意義[1]。行政院（研考會）得制頒這部分的民怨-民意收集與回應要求之機制，交由各部會據以執行。
肆、科員政治改革對政治之影響與對策
基本上，政府執政受民意檢驗，在多數政府情形下，對於政務領導之成敗，執政黨亦應概括承受。
根據遠見雜誌民意調查顯示，有高達約五成五的民眾對馬總統執政感到不滿意，大於約三成五的滿意度。但仍有約四成九的民眾對馬總統感到信任，大於三成六五之不信任。可見，民眾對政府滿意度不佳，但仍對馬總統執政仍有保有信心[2]。
尤其年底縣市長選舉將屆，改革「科員政治」，將可提升行政效率與效能，獲得選民支持。於此，得有許多機制與政策工具可以運用。以政黨角色而言，似不需以政治過度批評常任文官，以免造成干預文官體制之民眾印象。毋寧，由政務官確實負起領導責任，並強化研考會的督導功能與強化各部會之與民有約等民主機制，以便能夠廣泛瞭解民怨與民意之所在，同時引進新一代的施政觀。此外，研考會亦可委託較大規模的智庫，定期協助蒐集民怨、民意並分析有關政策，供相關部會做決策之參考。
最後，執政黨應扮演輔助之立場，協助政府通過相關改革法案，以儘速完成文官改革制度，例如近來考試院提出將「國家文官培訓所」改制成立「國家文官學院」，強化師資及訓練課程等改革方案，以提升行政效能，造成雙贏。
[1] 自1980年以來，西方實務奉行並由學界加以論證充實之「新公共管理」構想，亦即「企業型政府」。其強調精簡政府任務、權限下授（給予地方政府或各種社會力團體）、對科層式體制與永業文官之適度檢討、對預算與會計體制、對施政的價值乃至施政的方法技巧、對流程、對內部組織與文化之管理等，加以檢討，從而引進職能優化、顧客導向、品質管理、塑能與組織文化管理、分權化之管理（尤其強調績效管理與評鑑，此亦即日本、德國、英國版本之「行政法人」之真正意義）等，均有可參考之處。進一步言之，1995年代前後已經逐漸興起「新治理」，強調相關多元主體之協商，尤其由單方高權決行改為協商勸服及網絡治理；在多元主體的互動中，行政機關因有專業知識、法令與計畫之修改權、補助款決定權、媒體視聽上的一定掌握力，而享有優勢，得作為溝通協調或甚至談判時的核心支柱之一；官民對立應改為官民共榮共生。此種治理模式尤其得適用於複雜、重大或全面翻新的政策類型。此外，另有一派呼籲激發公民意識，強調公部門的任務在於喚醒公民意識，促成公民參與公共利益的界定、方案的研擬與執行等，此即所謂「新公共服務」學派。另外也有主張深化民主論證者，推崇公民議會之政策擬議與決定模式。
[2] 國民黨全面執政後，國民黨的國會優勢是否有助於全面執政的施政品質與效率？民眾看法分歧，有高達約五成七之民眾不滿意對國民黨立委之表現。可見影響選情之主要因素，國民黨立委之表現與全面執政優勢下無達成民眾要求，亦為可能為主要因素之一。
王順民
曾復生
