呂啟元
台聯最近提出了ECFA公投，題目是「你是否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『兩岸經濟協議』或ECFA）？」。這個公投案的題目乍看之下似乎沒什麼問題，再仔細看卻頗為奇怪。
依現行公民投票法，公民投票僅限於一定事由始得為之，其中包括重大政策之創制與複決。所謂創制是指政府不做，人民要求政府為一定之作為；所謂複決是指政府要做，人民反對，要求政府不得作為。台聯對於公投案的立場為反對簽ECFA。如果反對ECFA，這次的公投案題目應該訂為「你是否同意政府不應與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『兩岸經濟協議』或ECFA）？」，才符合其立場及公投法中所謂「重大政策複決」的精神。然而，此次的ECFA公投題目，卻是一個「正面陳述」（或客觀陳述），比較像民意調查，且屬「政府正在推動之事項」。換言之，本次公投，是「政府要做，且人民要求政府去做」，這既非創制，也非複決，嚴格來說，比較像是德國公民投票制度中的「公民表決」。以法律眼光來說，提出這個公投案，不僅沒有什麼效果，可能還會衍生程序上的爭議。
第一，本公投潛在目的是反對ECFA，但文義上看不出來反對立場，連署這個公投案的人中，如果有認為本案是支持ECFA所以才連署的人，算不算「被騙連署」？
第二，公投法第20條：「創制案或法律、自治條例之複決案於公告前，如經立法機關實現創制、複決之目的，通知選舉委員會者，選舉委員會應即停止公民投票程序之進行，並函知提案人之領銜人」，本條在美牛公投案中就被類推適用過了一次。此次ECFA公投案，如果政府主張「我們已經在做了」，選舉委員會依法豈不應即停止公投？
第三，最麻煩的是，誰是反對者？公民投票法第21條：「公民投票案成立公告後，提案人及反對意見者，經許可得設立辦事處，從事意見之宣傳，並得募集經費從事相關活動」，本案中，贊成ECFA者是反對者嗎？這不符題目的語意與邏輯，但若「反對簽ECFA」的人是本案中的反對者，結果，提案人和反對方都是反ECFA的，支持ECFA的人將沒辦法合法站出來表達意見。
對於此類公民投票法所不允許之事項，竟提出公投案，應如何處理，一般可能有二說：
甲說：依法駁回
此一公民投票並非創制或複決案，不符合公民投票法第2條所稱得予公投之事項，依公民投票法第13條規定：「除依本法規定外，行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用任何經費及調用各級政府職員。」行政機關不得辦理此一公投案。公投審議委員會應依同法第14條第1項第4款，認定其為「提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意者」，予以駁回。
乙說：探求當事人真意
按當事人未必具備專業法律常識，對於公民投票文字辭不達意，乃屬可能，有必要探求當事人之真意。第102 條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」即此意旨。於探求當事人真意後，依行政程序法第7 條：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，應採取符合比例原則之手段，儘量採行對人民權損害最少之手段。因此，此一公投案，應先探求當事人之真意，如當事人本意為反對ECFA，應將本公投定義為複決案，並令當事人更改公投文字、使其不致有所爭議。
此二說各有其理。惟綜觀公民投票法之規定，並無令當事人更改公投題目之規定，且提案人一旦更改題目，原先連署者可能不贊同更改後之題目，將使提案之正當性產生可疑。因此，本案雖應考量提案人之利益，但為兼顧公益，實務上採用乙說的可能性不高。
（本文代表作者個人意見）
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