強化預算監督慎防財政敗壞動搖根本

前言
財政為庶政之母，是百般施政的基礎，傑出政治家王安石主張「因天下之力，以生天下之財，取天下之財，以供天下之費」，已成為為歷代財政的指導原則。目前台灣財政狀況，稅收不足，收支差短居高，債務餘額增長，公有財產閒置，潛藏負債失控，必須強化預算監督，慎防財政敗壞動搖根本。尤須大力改革勞工保險，懸崖勒馬，以搶救破產危機。然後以簡政輕稅為方向，提振經濟，造福人民，充裕歲入，解決社會貧窮化以及業已異常沉重的長期政府負債難題。

財政逐漸失控
台灣的財政，制度上對於預算嚴格調控，依據周密完備、寬嚴有節的預算法，以行政部門主計總處的歲計（預算）、會計、統計專業人員主計制度為核心，財政部及各部會負責執行，立法部門審議預算監督執行，監察部門的審計部審計制度為終審，對於收、支、餘絀、債務，都呈現規矩有度，支撐著台灣世界經濟奇蹟的美名。當年王作榮先生主政監察院，我為了該院會計主任任期屆滿事宜，基於職權向他告知新任人選，他正襟危坐曰，你依法派任就是了，如果哪位首長想對主計主管挑三揀四，我就要以監察權追究他是什麼意思。惟徒法不足以自行，行政、立法完整執政、美式民主討好部分選民的種種流弊，逐漸呈現，終歸總結到財政敗壞、寅吃卯糧、債留子孫，後任執政愈來愈困難的目前境況，眼前財政狀況看似可以的假象，蒙蔽了即將到臨的勞保黑洞、特別預算巨債、油電國企鉅額虧損的動搖根本財政危機。立法院之預算監督權、監察院之審計監察權，以及財政紀律對於未來債務越屆再審始能生效之法制，均有創制及強化之絕對必要。

良好的財政，其使命表現在政府收入的數量適當，不至於過度排擠民間的財用，並且要達到財富重分配的均富功能，政府支出則要發揮政府施政的管教養衞功能，並且適度彌補調節民間投資與消費的不足，促進經濟均衡成長。收支赤字不能過高，以免累積債務所產生的利息負擔過重，排擠未來的支出。政府收支分為歲計（預算、計畫）、會計(執行)、審計（終審、考核）三個階段。預算又分為普通基金（總預算、特別預算）、特種基金(營業、非營業)。總預算的財源，係未來一年的財政預算收入，特別預算的財源，則是舉借未來多個年度的債務，所以特別預算的浮濫，等同於這一屆政府，指定了未來多個年度的借支的用途，但未取得以後各屆政府的授權與確認，也就是，現在就使用了子孫的財源，卻未取得他們的同意。特種基金的營業部分，包含中油、台電因眾所周知理由凍漲油價電價所造成的鉅額虧損，必須強迫未來政府撥補。

財政能力衰退
茲政府收支規模逐年減縮，顯示財政能力是衰退的，益難圓成良好財政的使命。各級政府支出淨額占GDP比例，於1993年達到高峰的31.44%，之後持續下降，至2022年到達歷年最低的15%，2021年的15.5%，為IMF表列46國家地區之最低者。支出受制於收入，歲入中之最大項為稅課收入，恆占80%上下，2023年稅課收入占GDP 14%，在全球也是極度偏低，原因是各種各式的減稅措施，嚴重侵蝕稅基，造成龐大的稅式支出，僅產業升級條例，2022年的稅式支出即達517億元，另，台灣接單他地生產，也損失稅負，該收而收不到的稅(房租)，更不在話下。政府財力不足，難以補償因GDP分配變動所導致的受雇員工所得偏低問題，以及勞工保險等的收入不足。

政府債務未償餘額(即1年以上非自償債務)為7.67兆元(中央政府6.68兆元，地方政府0.99兆元)，已占GDP 33％。債務之外，另有未列入公共債務法債限規範之未來或有給付責任(即潛藏負債，來自社會保險)，深受各界關注，此為理應計入的政府負債，卻人為地將之剔除在外。至2023年6月底止，政府未來給付責任為18.3兆元 (中央政府15.6兆元，地方政府2.7兆元)，占目前GDP(23.4兆元) 78％。其中最大宗62%(11.4兆元)來自勞工保險收支失衡，肇因刻意討好現在勞工，不去增加保費，而讓後世的勞工與納稅人，承擔那負擔不起的勞保給付，形成嚴重的世代不公。學術界有必要揭露政府財政敗壞的全貌真相。

財政危機--特別預算浮濫
特別預算的浮濫，因審計部的審計報告而引起各方注意，我們肯定審計功能的貢獻。審計報告指出政府這7年多來提出11項特別預算，總金額達2.2兆元(2023年GDP 23.4兆元，年增1.6％；平均每人GDP 3萬2,105美元，年減651美元。但支出成長驚人，各級政府歲出合計3.88兆元，年增12.4％，差短4444億元，占比11.4%，又較上年度擴張3.3百分點。其中國防預算編列5057億元，年增13.6%。中央政府總預算2.7兆元，年增20.8%)，皆以舉債支應，包括前瞻基礎建設(8400億)、戰機採購(2472億)、海空戰力提升(2369億)、防疫紓困振興(8394億)等，媒體以社論(中時)評論: 「逃避正常預算該遵守的紀律，取財與用途自由自在，又可不列入當年債務，可以合法隱藏已經發生的未來債務。即使政府債務如滾雪球般增長，政府為了取悅人心，謊稱近來中央政府歲計多有賸餘，每人普發現金。正如審計部所揭示的，這完全是因為預測數與執行結果存有落差，刻意壓低稅課收入預算編列，以製造超徵的假象，再用「全民共享」的騙術混淆視聽，博取人民好感」。學者(中國科技大學講座教授曾巨威)痛批，「政府操弄總預算與特別預算差別性，以達政治目的，濫用特別預算的4個「特別好」: 「特別好過」，政府借用某項特別事件，讓立法院快速審議通過；「特別好用」，很多特別預算執行不易受監督；「特別好混」，特別條例過了，即使計畫還沒有編列，就已有一筆錢；「特別好騙」，藉由民眾搞不清楚總預算、特別預算的差異，一下子要舉債、一下子不舉債，混淆社會視聽」。又(政大財政系教授陳國樑)指出: 「政府光是採購戰機、提升海空戰力兩項特別預算，從2024年度到2026年度，留給下一任總統就超過2500多億元負擔，且都未編列移用歲計賸餘，要靠舉債，未來還有勞保撥補、台電的虧損都需要資金，政府留給下一任總統「存糧」（歲計賸餘）不多，下任總統財政會相當辛苦。」尤有甚者，前瞻基礎建設特別預算倉促推出，未經嚴格計畫與資源供需評估程序，以至於現在眾多軌道工地同時開工，都市更新也在高峰，與產業(台積)及軍、民建設爭奪建材、機具、人力，於是營建成本空前高漲，到處缺工、缺料，減緩投資與經濟成長，重挫經濟實力。

財政危機—勞保黑洞
為了因應美式民主的定期普選，執政黨必須討好部分選民，勞工保險保費與(石)油價、電價就成為工具。2015年底的政府未來給付責任(潛藏債務，來自社會保險) 17.75兆元，政府在2016大砍公教年金之後，潛藏債務2018年底仍高達17.83兆元，至2023年6月底為18.3兆元，其中62%來自勞工保險，其投保人數1008萬人，由於勞工選票眾多，歷任政府選擇遷就，不循調高保費、延長給付和退休年齡等的正途求解，只會宣示政府負最後支付責任，硬拖納稅人下水，將勞保的財務問題，變成國家的財政難題。多年未有絲毫改革而因循苟且的結果，勞保已瀕臨失控、破產。屆時廣大勞工退休給付落空，養生送死無著，必釀大禍。勞保於2017年出現死亡交叉，保費收入不足給付支出，逆差逐年增加，財務缺口擴大。2021年精算報告指出，即使在未來投資報酬率調高至4％，物價年增率降為0.9％的樂觀假設之下，預計未來給付義務仍以每年5000多億的速度累積，2020年已達11.1兆元，2022年底為11.5兆元，2023年底將增至12兆元，2022年起基金餘額開始下降，2028年前轉負而破產。2022年勞保保費收入遠不及支出，差短386億元，又投資虧損589億元，基金規模下滑。與樂觀假設相較，實際上這兩年的物價上漲率達3％，2022年投資報酬率為-7％，雙重不利影響，勞保的實際財務狀況比精算預期險惡得多，基金餘額銳減，破產年限將比精算報告預估的2028年來得更早，很可能在3年內（2026年）就破產，年輕勞工不願承擔財務風險，更想提早擠兌退保，又增加調度壓力，讓政府更不敢改革。精算報告還指出，基金餘額10年後為-1兆元，20年後為-8兆元，30年後為-22兆元，均極度占用侵蝕政府預算額度。目前(2023年)勞保的12兆債務加上其他潛藏債務(7兆)以及各級政府7.7兆債務餘額，政府的實際債務至少為26.7兆元，位居世界高負債國家地區之列。

財政危機—油電虧損
中油、台電均為政府高額持股(中油100%、台電97%)的國營企業，其預算為特種基因之營業基金。為了取悅用油、用電戶，政府同樣違背成本共擔原則，限制漲價，藉以再用國庫編列總預算貼補。中油去年虧損2173億元，今年預估700億元，往後三年，每年須增資2000億元。台電預估到今年底累虧4000億元，幾乎耗掉整個實收資本額4800億元，為避免台電明年走上破產命運，經濟部今年總預算編列台電增資1500億元。中油台電鉅額虧損已成政府巨大錢坑，必須要靠鉅額預算挹注。用中油台電的虧損換取政府照顧民眾的虛名，其實是執政黨慷人民之慨去經營選票，更不符合使用者付費的公平原則。

財政仍待開源節流
台灣公有財產閒置狀況嚴重，歲入過度依賴稅課，稅目繁多，條文繁複，稅課成本過高、效期過長，已嚴重打擊投資意願與人民收入，並為各國商會嚴厲批評的重點。2023年各級政府歲入合計3.4兆元，其中稅課收入占84%，財產收入僅431億元，占比1.25%，政府理財能力(包括國有財產、公共基金的管理)是飽受質疑的。財政部門擁有龐大資源，全台土地三分之二公有，達225.6萬公頃，價值4.6兆元，中央擁有有價證券與權利3.1兆元，其他還有土地改良物、建物、交通設施，以此來說，財產收入卻僅此戔戔之數，實在不可思議，縱然加上營業盈餘與事業收入3157億元，仍然不夠理想，應大範圍調節政府資產與負債，加快國營事業民營化，釋出公有土地，落實耕者有其田、住者有其屋政策，以造福人民。

台灣社會早已呈普遍貧窮化現象，GDP流向家庭部分嚴重縮減(二十年來從51%降至42%)，目前受薪者月薪中位數僅42500元，160萬退休勞工月領僅18294元，最低收入的20%家庭(182萬戶)每戶年可支配所得僅36.5萬元(每月30416元，他們已連續16年儲蓄率為負值)，還有50萬失業人口、60萬中低收入人口，他們的生計是無比困難的，低薪資伴同高房價，給人民帶來莫大痛苦，政府支出務須周密照顧到他們。

結語
財政議題，旨在因天下之力，以生天下之財，善用人力與資源的優勢，理順目前財力窘迫的困境，強化立法院之預算監督權、監察院之審計監察權，創制財政紀律法對於未來債務越屆再審始能生效之法制，追求國際理財領頭羊(如新加坡政府投資公司、挪威主權基金)的理財績效; 復取天下之財，以供天下之費，使台灣失業人口、中低收入人口，皆有所養，消除普遍貧窮化的社會現象，男有分，女有歸，促使人口恢復成長，再向經濟巔峰前進。

(本文發表於「2024年台灣經濟面臨的挑戰與立法院預算權的監督研討會」，王作榮范馨香基金會、東吳大學法學院公法中心、商學院主辦，2023.11.10 ，東吳大學城中校區，台北)