一、前言：更加不平衡的開始
2010年12月25日開始，是二次戰後台灣地方制度史上最大的變革，台灣地區的行政區域劃分由原本的2直轄市23縣市（包含金門、連江）轉變成5直轄市17縣市，而2011年一月1日起，桃園縣改制成準直轄市之後，台灣的地方政府變成5直轄市，1準直轄市，16縣市。行政區域合併最大的效應是什麼？磁吸效果已經顯現。最明顯的例子是這些地方的房地產價格近期大幅上漲，如以下報導：
「全省各行政區域平均單價以2010年第2季對照2009年第2季，一年來同期的漲幅排行榜出爐，漲幅最大的區域是高雄市新興區44.80%，排名第二的為台北市大同區36.45%，台北市中正區35.57%為第三，再來依次為台中市西屯區34.68%、台北縣新店市34.35%、高雄市楠梓區33.09%、台北市南港區30.98%、桃園縣中壢市28.77%；…，而且幾乎都是在直轄市或即將升格的準直轄市內，表現出消費大眾對這些區域的信心。」
相對於五都（或六都）的磁吸效應，財政資源、人才、資金、技術和投資等等都將流向五都，其結果是非五都縣市將因此出現邊緣化的結果，五都和非五都的發展差距將因此不斷加大。
其實，台灣區域發展不平衡的問題由來已久，其結果就是南北差異淪為政治鬥爭的工具（或稱不受重視），導致國家無法長治久安，受剝奪地區人民心生怨懟，導致民心思變，政權更替頻仍，而非全可歸責於所謂的意識型態。
國內一般對於解決區域平衡的討論，經常侷限於以財政手段決解區域平衡問題，也就是統籌分配稅款以及地方補助款的份額多少，換言之，也就是多幾個百分比或少幾個百分比的問題，然而，這樣的切入點對於平衡區域發展非常有限，而且，從實證結果來看，也是效果不彰。以98年度為例，台北市平均每戶可支配所得達124萬元，而雲林縣的平均每戶可支配所得才61萬，連台北市的一半都不到；在文教資源差異更明顯，許多偏遠鄉村連一個書局也沒有，而台北市不只有非常多的書局，還有市立圖書館、國家圖書館、博物館、美術館、各種文藝活動等等。而這樣的情況，在五都正式上路之後，問題會更嚴重，各縣市的發展會更加不平衡。有鑑於此，本文將參考德國的發展經驗，提出全面性的制度改革建議，以改善區域發展嚴重失衡的情形。
二、德國的制度與經驗
德國是一個政治穩定、經濟持續成長、所得分配相對平均的國家（2000年時的吉尼係數0.264，是所有大的已開發國家中最低的，甚至比台灣還低，台灣的吉尼係數為0.296），其所以能如此，與德國政府非常重視區域平衡發展有關。而德國平衡區域發展的手段也不是單一的財政手段，而是以各種手段達成區域平衡。由於德國各級政府的努力，使得德國各地方都能享受大致相同水準的公共服務，從而達到都市鄉村化和鄉村都市化的理想。在本文的研究中，德國政府用來達成區域平衡的政策至少有以下幾個面向：
（一）政治制度設計：聯邦參議院(Bundesrat)的設立
相對於聯邦眾議院(Bundestag)代表選區利益和政黨利益，聯邦參議院則代表邦的利益。
德國聯邦參議院由德國16個邦政府代表所組成，其議員不像聯邦眾議院是由普選產生，而是由邦政府任命，現有席位69席，每個邦依其人口多寡，可分得3至6席。聯邦參議院設置的目的在於使整個國家機器裡面，有代表邦利益的機制。因此，在制度設計上，聯邦參議院得以參與聯邦立法和歐盟事務、協調聯邦與邦之間的關係等。聯邦參議院沒有任期，是一個連續的國家權力機關。而參議院議長由各邦邦總理輪流擔任，每年更換一次。
（二）財政手段：財政平衡機制
為了消除區域間的經濟發展不平衡，並確保各地方的公共服務水準達成大致一致，德國聯邦政府制定《財政平衡法》(Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 縮寫FAG)，規定德國的財政平衡機制採取垂直平衡(vertikaler Finanzausgleich)和水平平衡(horizontaler Finanzausgleich)兩種調節財政收入的方法。
所謂垂直財政平衡指聯邦政府對邦政府以及邦政府對地方政府的財政轉移，包括聯邦政府對貧困邦的財政補助。至於水平財政平衡指在各邦政府之間實行的財政轉移，即富有的邦(Geberländer )，如巴伐利亞邦，有義務貢獻其部分財政收入給貧困的邦(Nehmerländer)，如德東五個邦以及首都柏林，從而使各邦在財政收入與財政開支之間達到一定程度的平衡。具體做法是，首先，營業稅按一定比例分給聯邦和邦，接下來計算各邦的稅收能力指數，稅收能力指數小於全國平均值的邦政府可以得到補助，高於102％的邦則要上繳稅收用於邦際財政平衡。通過營業稅分配，可使財政弱邦達到各邦平均財力的92％；通過稅款轉移可使窮邦人均財政收入達到全國人均的95％，假設仍未達95％，其不足部分由聯邦提供特別撥款補足。
德國的財政平衡機制透過稅收在上下級政府間以及邦政府之間的再分配，不僅有助於貧困政府履行其該有的職能，同時也是促進區域經濟平衡發展的最有效工具。
（三）歐盟的區域發展基金
歐盟從1958年《羅馬條約》生效以來，就一直致力於共同體內部經濟活動的和諧發展以及加強共同體內部的團結和整合。因此，縮小區域間發展落差以及促進區域經濟發展便成為歐盟區域政策的首要目標。為了達成目標，歐盟成立專門機構和設置歐盟區域發展基金。1975年，歐盟成立區域發展委員會，負責設計和實施共同體的區域政策，並設置三個基金，以支持歐盟的區域政策。這三個基金分別為：歐洲區域發展基金(Europäischer Fonds für regionale Entwicklung, EFRE)、歐洲社會基金(Europäischer Sozialfonds, ESF) 以及團結基金(Kohäsionsfonds)，前兩者又稱為結構基金。想要獲得EFRE以及ESF補助的地區，其門檻是該地區的國內生產毛額低於歐盟平均水準的75％；而團結基金所補助的國家，其國內生產毛額要低於歐盟平均水準的90％才有資格申請。
而德國作為歐盟的一份子，同時，也存在貧困地區，因此，德國的貧困地區也有資格申請補助歐盟區域發展基金的補助。截至2007年底，德國以及德國的各邦共有36個申請案通過歐盟執委會的審查而獲得補助。
（四）完善的法規體系
區域平衡發展是如此重要，以致於德國政府把區域平衡發展提昇到基本法（也就是憲法）的高度，而且，在基本法裡面，一而再、再而三強調：全體一致、共同責任。
基本法第72條第2項：「為了在聯邦領域內創造同等生活條件，或者，從國家整體利益的考量上，必須達成法律和經濟的統一，因而有必要制訂聯邦法規時，這時，聯邦享有立法權。」
基本法第91a條第1項第1款：「改善區域經濟結構，達成全體生活條件的改善，是聯邦和各邦的共同責任」
基本法第109條第2項：「聯邦和各邦有義務遵守歐盟的預算原則，同時在這樣的框架內，負起總體經濟平衡的責任。」
為了貫徹基本法的精神，德國聯邦政府制定了一系列法律，舉其要者如下：
"（1）1967年制定《經濟成長與穩定促進法》(Das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft)，目的是：國家在促進經濟成長和穩定的同時，聯邦政府和各邦政府有義務在實施財政援助時保持總體經濟的平衡發展。
（2）1969年頒佈《改善區域經濟結構共同任務法》（Gesetz über die Gemeinschafts- aufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur"，縮寫GRW）：GRW不只是一個促進區域經濟平衡的機制、是一個有關策略、空間規劃和協調機制的框架法案，同時也是促進經濟發展的重要手段。該法將區域經濟的平衡發展列為聯邦和各邦的共同任務，其做法是由聯邦政府將落後地區劃分不同等級，政府以投資補貼、提供長期貸款、低利貸款和財政擔保等方式鼓勵企業投資，而企業在不同等級的地方投資享有不同的優惠政策，換言之，在越是落後的地方，投資優惠越多，目的是幫助這些地區經濟成長，縮小區域發展差距。為落實該項法律，德國於同年成立聯邦經濟部協調委員會(Der Koordinierungsausschuss der GRW)，其任務主要是決議有關補助規定、補助金額、補助地區以及各邦政府的區域扶持計畫的相關措施。
（3）1997年通過空間規劃法 (Raumordnungsgesetz)(或譯國土規劃法)：空間規劃法是聯邦法律，包含國土規劃的任務、條件、主要方針，強調基礎建設的重要性以及國土避免碎裂化，同時滿足居住需求，力求開發城鄉潛能、保護自然資源，兼顧國土的社會經濟需求與生態功能，建立一個永續、整體均衡發展的空間秩序，以為全國各區域創造同等的生活條件。
（五）改善區域經濟結構
德國區域經濟政策的政策目標主要有三個：一是挖掘條件不利地區的發展潛力；二是增加當地產業的多元性，減少產業結構的單一性；三是促進區域內的投資和就業，達成縮小區域差距，實現全國各地生活水準一致的政策目標。
區域政策的主要措施有四個：一是先確定哪些地區需要協助、需求程度以及優先次序。依據歐盟的《地區補貼指南》，德國政府再根據過去幾年的平均失業率（權重50%）、工資（40%）、未來幾年的就業預測（5%）和基礎設施（5%）四項指標制定扶持區域圖；二、對“問題地區”的基礎設施進行投資補貼；三是鼓勵區域間的經濟合作；四是對前往“問題地區”投資的企業提供誘因：德西各邦對偏遠地區、老工業區以及較未開發地區，設有特別地區投資優惠獎勵辦法。又為吸引廠商前往德東地區投資開發，德國政府對於投資者給予投資獎勵措施。又“問題地區”分為A、B、C及D四個區域等級，A區的條件最差，因此政府獎勵最多，例如於A區域投資的大企業最高可獲得投資金額30%的投資補助；中型企業可獲得40%的投資補助；小型企業可獲得50%的投資補助。
（六）多中心的國土空間規劃
相對於法國把所有資源集中在巴黎，德國更強調多核心發展。因此，在國土規劃上，強調區域平衡發展，也就形成了多中心、多元產業的經濟結構。例如：340萬人口的柏林是德國政治、文化中心；170萬人口的漢堡是海港、商業中心以及空中巴士的航空製造基地；135萬人口的慕尼黑是商業中心；99萬人口的科隆是經濟中心、音樂媒體和食品生產中心；67萬人口的法蘭克福是德國的金融中心和交通中心；59萬人口的斯圖佳特是汽車製造業中心；58萬人口的杜塞爾多夫是藝術之城、時裝界的聚會中心；53萬人口的漢諾威是商展重鎮；50萬人口的紐倫堡是全球玩具產業最大的會展所在地，同時也是工業重鎮、市場研究公司聚集地；22萬人口的弗萊堡是太陽能研發和應用中心…。
而原本落後的德東地區在聯邦政府實施區域經濟政策之後有了明顯改善：德勒斯登的半導體和微電子產業、萊比錫的汽車工業、耶拿的光學儀器（蔡司公司所在地）、波茨坦的服務業都已成為當地的支柱產業。德西地區亦然，魯爾工業區轉型成功，從原來的煤鋼產業轉型為能源、環保科技、電子媒體、通訊技術、休閒、娛樂、展覽等新產業聚集的地方。至於德國的農村地區並不貧窮，以巴伐利亞邦的農村為例，透過政府扶持休閒農業、農副產品加工業，特別是有機食品受到了消費者的肯定，有些地區，農戶年均收入可達3萬歐元（以匯率1比40算，相當於120萬台幣）。
（七）社會安全體系
相較於我國租稅負擔率才13.9%，德國高達36.4%。德國這麼高的租稅負擔率用於完善社會安全體系，舉凡生、老、病、死、傷、殘、飢、寒、失業、住房、就學等全部納入保障。由於這些社會福利措施在聯邦境內實施，有助於減輕窮邦的財政負擔，也是縮小區域發展不均的重要手段。
三、我國區域平衡策略建議
固然，區域不均衡發展是一個世界性的經濟現象，但是，透過人為的補救，足以很大程度的改善，而德國可說是其中典範。相反的，如果放任不管，採取自由市場模式，其結果將會是富者愈富，窮者愈窮，既不利於國家發展，也不利於社會和諧和人民共識的凝聚，此之於已有分裂危機的台灣而言，尤為不利。為了改善五都上路之後，可能造成的資源更加集中，區域發展更加不均衡情形，本文借鏡德國，提出促進縣市經濟發展、縮小五都與非五都之間的發展落差的政策建議：
（一）設置縣市平衡發展基金
我國可以仿照歐盟成立「縣市平衡發展基金」或「區域平衡發展基金」，專門用於援助財政困難的縣市以及發展落後或偏遠地區，以協助其經濟發展，擺脫貧窮。
（二）完善區域平衡發展的法規體系
我國憲法第147條規定：「中央為謀省與省間之經濟平衡發展，對於貧瘠之省，應酌予補助。省為謀縣與縣間之經濟平衡發展，對於貧瘠之縣，應酌予補助。」以及第163條規定：「國家應注重各地區教育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一般國民之文化水準，邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。」以上是我國憲法裡面有關區域平衡的條文。從憲法文意來看，我國並不是很重視區域平衡，因為政府只對「貧瘠之省（縣），應酌予補助」，對「邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助」，並非如德國基本法明訂，要達成「在聯邦領域內創造同等生活條件」、「改善區域經濟結構，達成全體生活條件的改善」。因此，本文建議，在下次修憲時，應將區域經濟平衡納入憲法增修條文。同時，在憲法的基礎上，制訂促進區域平衡的相關法律，例如「改善區域經濟結構法」，讓每一個縣市政府、每一個縣市民都沒有被歧視的感覺，達成全國境內生活水準大致一致。
（三）發展多中心的國土空間規劃
為了達成區域均衡發展的目標，我國政府不應把資源集中在少數幾個都市，而應分散資源，如此，其他縣市才有機會擺脫困境，而台北市不合理的高房價才有下跌的可能，都市也不至於過於擁擠。另外，本文認為，各個縣市必須找出自己最適合發展的核心產業，以達到聚集經濟效益。同時產業要多元化，避免單一產業容易受到外界波動影響，就如同德國的很多城市，本身都擁有多個重點產業，例如：人口22萬的弗萊堡除了是太陽能產業的重鎮之外，環保、醫學和生物科技也都是其支柱產業。
（四）完善社會安全體系
隨著老年人口逐年增加，高學歷高失業率成為常態之後，政府應該擴大失業給付範圍以及社會救濟，而老年長期照護等社會弱勢救助也應及早納入社會安全體系，這是一個現代國家應盡的責任。
（五）實施水平財政平衡
中央政府除了在現有財政制度上，公平合理分配中央統籌分配稅款、地方補助款之外，還應實施財政的水平平衡，也就是比較富有的縣市應轉移其一部份稅收給貧窮的縣，使窮縣的人均財政收入達到全國人均財政收入的至少95％。以98年度為例，全國的人均財政收入為3.38萬，其中彰化縣的人均財政收入為3.14萬，佔全國人均的0.93％，而台北市的財政人均收入高達5.6萬，佔全國人均的1.65％，這代表台北市的財政收入狀況最好，擁有最多的財政資源。這種情況下，必然出現地方發展不均的結果。
（六）設置中央縣市協調委員會
在經濟部之下成立中央縣市協調委員會，為一常設組織，定期開會，由經濟部長擔任會議主席，而財政部、經建會等中央相關部會、各縣市長等為成員，針對區域經濟政策、國土規劃、與縣市利益攸關的政策進行磋商。同時，各縣市在此委員會中可以展開縣市間的開發合作計畫、討論資源分配等等問題。
四、 結論
為了避免非五都縣市被邊緣化，降低區域發展失衡的不利影響，促進社會和諧、台灣經濟成長以及全體國民都能得到相同水準的公共服務，我國政府應利用此制度轉軌之際，同時進行區域經濟政策的改革，本文建議的具體措施包括：設置縣市平衡發展基金、完善區域平衡發展的法規體系、發展多中心的國土空間規劃、完善社會安全體系、實施水平財政平衡以及設置中央縣市協調委員會等六種做法。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
張瑞雄
曾志超
王皓平
王順民
劉新圓
