本文將討論德國的選舉制度、政黨候選人提名方式以及與之相關之黨內民主問題。
壹、德國選舉制度之特色
一般政治學者把選舉制度區分為三類：多數決制、比例代表制和混合制。而德國的國會（本文所指稱的國會為眾議院Bundestag）選舉採取的是混合制(Mischwahlsystem)，也就是以政黨比例代表為制度設計的主要精神，即選黨為主，但同時可以由選民直接選出代表選區利益的選區議員，有人稱德國的混合制為「個人化的政黨比例代表制」(Das personalisierte Verhältniswahlrecht)，[1]我國學者稱之「德國的單一選區兩票制」。德國的選制有如下特色：1、個人化的政黨比例代表制；2、雙重候選；3、五％的政黨門檻條款；4、代議式民主，沒有初選。分別說明以下：
一、個人化的政黨比例代表制
德國聯邦選舉法第1條：「德國聯邦眾議院由598名眾議員組成，但本法另有規定除外。根據與直接選舉相結合的比例選舉制原則，議員由有選舉權的德國人經普遍、直接、自由、平等和秘密的選舉產生。其中，299名眾議員由各選區直接選舉產生，其餘眾議員則根據各邦候選人提名(邦名單，Landesliste)選舉產生」，又德國聯邦選舉法第4條規定：「每一選民有兩張選票，第一票選舉選區議員，第二票選舉邦名單上的政黨」。
德國國會自從2002年起，應選國會議員598席[2]，其中的一半299席，是所謂的第一票(Erststimme)，由全國劃分299個選區選出，每個選區選出一人，由該選區得票最高者當選，當選者票數不用過半，第一票用來選人，選擇自己認為最合適的候選人。另外一半299席，是所謂的第二票(Zweitstimme)，按各邦的人口比例分配席次，各政黨必須在選前提出邦名單（相當於我國的不分區立委名單），在公告之後就不能更動。第二票用來選黨，至於各黨「邦名單」上的排序由各政黨自己決定，選民不能更變。
在選票的設計上，每位德國選民手上有兩張票，但印在同一張紙上，分為左欄和右欄，左欄列的是選區直選的候選人名單，右欄列的是各政黨的「邦名單」，在「邦名單」上，除列有各政黨的名字供圈選之外，在各黨名之下還列有各政黨在該邦提名的不分區候選人名單，其名單安排的順序攸關進入國會的順序。根據最新的資料顯示，德國選民分裂投票的行為有增加的趨勢。在2000年時，第一票和第二票投給同一個政黨的比例高達90％，2009年時已降為不到75％。[3]
二、雙重候選
「雙重候選」(Doppelkandidatur)為德國選制的另一特點，也就是允許候選人既是第一張票（用我們的話可以稱為區域立委）的候選人，同時也是第二張票（不分區立委）的候選人。如果某候選人具有雙重候選人身份，當他（本文以「他」代替「他/她」）在第一張票就當選，那麼他在邦名單上的位置則由下一個排序的候選人往前遞補。一般而言，歷屆選舉均有60%左右的候選人具有「雙重候選」身分[4]，特別是大黨，雙重候選人的比例更高，而重量級的政治人物尤然。
三、5％門檻條款
為了彰顯民主的價值、充分反映社會各階層的利益，因此，德國採取比例代表制為主的選舉制度，但是，鑑於過去威瑪政府時代，充分比例代表制的結果，固然有利於小黨生存，但卻造成政黨林立、國家分崩離析，不利於內閣形成、政治穩定以及人民意見和國家利益的整合，因此，聯邦德國記取教訓而採取5％的門檻限制。德國聯邦選舉法第6條第6項規定，「在給邦名單分配席位時，只能分配給那些在第二票投票中獲得至少5%有效選票或者至少在三個選區獲得席位的政黨」，換言之，政黨的第二票全國得票數，需要超過5％的得票率或是直選議員至少三席當選才能按有效得票率分配國會席次。[5]
相對於多數決制度有利於大黨，而容易形成兩黨政治，政黨比例代表制比較容易出現多黨現象，德國就是其中一例。德國在1980年代以前，國會有三個政黨：基督教民主黨（CDU）、基督教社會黨(CSU)（CDU和CSU是姊妹黨，一般視為同一個黨）、自由民主黨(FDP)和社會民主黨(SPD)；80年代之後，因為環保運動等社會運動蓬勃發展之故，增加了綠黨(Bündnis 90/Die Grünen)，九０年代因兩德之統一，國會裡面增加了來自於德東地區的民主社會主義黨(PDS)，西元2000年之後，由於SPD的前主席Oskar Lafontaine（奧斯卡·拉方丹）的出走，而Lafontaine結合PDS，而有了後來的左派黨(Die Linke)，故德國國會現有五個政黨：基督教民主黨（包括基督教社會黨）、社會民主黨、自由民主黨、左派黨和綠黨。
四、沒有初選
[6]程序。至今，德國各政黨的國會議員提名仍未採取像台灣或美國方式的初選，納入民意調查或非黨員投票。不過，近來已經有這樣的呼聲，採取類似美國式的初選，納入非黨員參與黨候選人的提名；另外，針對各政黨的黨主席或總理候選人（聯邦總理和邦總理）也有人主張要由所有黨員投票決定，然而，這些呼籲尚未獲得普遍接受。[7]在德國，一個政黨候選人的產生，是該黨的自家事，非黨員沒有置喙的餘地，這是因為德國聯邦選舉法只規定，政黨提名候選人要依據民主原則進行，而沒有規定提名需經過初選(Urwahl)
貳、德國的政黨提名制度和推薦名單的提交時間
對政黨而言，提名候選人參與各種公職選舉是政黨最重要的活動，也是政黨興衰的關鍵[8]。而德國各政黨的提名方式一直是採取代議式民主(Repräsentive Demokratie)，也就是由黨員投票選出黨代表，再由黨代表決定黨的提名人選。
德國國會議員分為兩類：選區直選議員(Direktmandat)和「邦名單」議員，這兩種候選人的產生方式有不同的規定。
在選區議員方面，德國聯邦選舉法第21條第一項規定：要成為黨的選區議員被提名人，首先不能是別黨的成員，而且要經過該選區的黨員大會或是黨員代表大會的選舉通過。同條第三項：候選人和黨代表都要以秘密投票的方式產生。代表大會代表經秘密投票選舉產生。每一個有投票權的人同時也有提名權。在大會中，要給候選人適當時間，去介紹他自己以及他的政見。第四項：對於黨員大會或黨員大表大會所做出的決議，邦黨部的理事會（約台灣所稱的縣市黨部執行委員會）可以提出異議。在這種情況下，必須重新進行投票，重新進行投票後的結果視為最終結果。第五項：關於黨代表大會的黨代表選舉、黨員大會或黨代表大會的召開和決議效力以及候選人的選舉程序等細節，由政黨黨章規範之。
關於候選人名單的撤回和變更，聯邦選舉法也做了相關規定。該法23條：「在選區候選人提名名單未被最終通過前，可由代理人(Vertrauensperson)以及副代理人(Stellvertretende Vertrauensperson)的共同書面聲明撤回」；24條：「如果候選人死亡或喪失被選舉權時，那麼在提名期限屆滿後，選區候選人提名名單可以透過代理人和副代理人的共同書面聲明加以變更」。
「邦名單」的產生方式規定在聯邦選舉法第27條，其第一項：邦候選人名單只能由政黨提出。該名單須由邦黨部理事會簽字。同條第二項：邦名單須包括提交名單的政黨的名稱，有縮寫的，還應包括縮寫。第三項：候選人姓名必須以清楚的順序排列出來。第四項：一名候選人只能列入某一邦的邦名單上。在一份邦名單中只能提名那些已經作出書面同意聲明的人作為候選人，而且同意聲明不得撤回。第五項：準用第21條第1項、第3項、第5項和第6項以及第22- 25條的規定，同時根據第21條第6項的第2句作出法律上的宣誓保證，保證邦名單上的候選人的前後順序是以秘密投票方式決定的。
從以上條文所揭示的提名程序來看，政黨候選人必須獲得各邦黨代表大會的提名，依秘密投票的方式選出，這符合德國憲法對於黨內民主的要求，但是對於政黨候選人的選舉程序，聯邦選舉法則未規定，而是授權各政黨黨章規範。
這裡值得注意的是，如果政黨候選人的提名方式違背德國基本法所揭櫫的民主參與原則，其後果非常嚴重，也就是這個選舉結果會被憲法法院判決無效。[9]
至於政黨何時提出選區候選人名單以及邦名單？德國聯邦選舉法第19條規定：最遲在選前66天的18時，選區直選提名名單和「邦名單」要以書面分別遞交給縣選委會主委和邦選委會主委/Kreiswahlvorschläge sind dem Kreiswahlleiter, Landeslisten dem Landeswahlleiter spätestens am sechsundsechzigsten Tage vor der Wahl bis 18 Uhr schriftlich einzureichen。而名單一旦公布之後，就不能更動，也不能撤回。
參、黨內民主的侷限
一、黨內民主有其難度
民主原則是德國的立國精神，因此，德國「基本法」以及其政黨法裡面都強調政黨意志的形成，必須符合民主原則。因此，與民主建制原則不符合的政黨，例如：訴求所有黨員都必須絕對服從領袖的「領袖政黨」自然是違憲的[10]。德國基本法第20條第一項明文規定：「德國是一個民主、社會福利的聯邦國家」。第21條在肯認政黨具有在憲政架構上的重要性之外，也強調政黨的內部組織必須符合民主原則，同時必須公開其財產帳目明細。另外，德國政黨法第9條規定：「黨員大會為一個黨的最高權力機關，並由黨員大會選舉或罷免理事會(Vorstand)」；第十條規定，「所有黨員有同樣的選舉權」，第十五條規定，「政黨意志以多數決形成」。
但是，在實際的政治運作中，黨內的直接民主是很困難的，通常也都只有在黨員大會或黨代表大會才有機會實踐。因此，在德國，所謂的黨內民主一般也都是經由代表民主而實踐，而黨內的經常性、即時性事務，也就由被選出的理事會或其他具有合法性的領導階層來做成。
根據最近的研究顯示，德國的黨內民主受到以下危害[11]：
（1）候選人提名：這種情形經常發生在政黨高層對邦名單提名的重大影響力。
（2）人事權的中央化：越是穩固的政黨，黨中央的人事權越大。
（3）身兼多職：典型的例子是國會議員身兼某些國營事業、或地方公營事業的董事或監事，由於一個人佔了好幾個位子，除壓縮他人的參與機會之外，更因此造成他個人的權力膨脹。[12]
（4）批評黨高層招致壓力：依照民主原則，固然每一個黨員都有表達意見的權利，但是，政黨高層為了對外顯示黨的團結和可信賴，通常會壓制黨內的批評聲音。
二、雙重候選制的利與弊
德國政治菁英都會具有雙重候選人，也就是分區立委（用我們的話來說就是分區立委，用德國人的話就是直選席次的國會議員）和不分區立委候選人的雙重身份。這種制度在本質上是在保障政黨菁英，有其優點，但也有問題：
（一）利：
1、建立政治菁英和地方的連結關係，不至於不知民間疾苦；
2、確保政治菁英一定可以當選，有利於黨內的政治秩序穩定。因為德國是內閣制國家，行政和立法緊密
結合，國會議員的資格是政黨菁英最基本、最重要的舞台，同時，一個黨的政治菁英要是不小心輸了直選席次(Direktmandat)卻沒有補救機會的話，該黨在國會中的運作很可能陷於癱瘓，例如，CDU的黨主席柯爾(Helmut Kohl)曾在直選席次（可翻譯成分區立委）落選，要是他不同時具有「邦名單」候選人身份的話，柯爾不但無法成為國會議員，也無法進入CDU的國會黨團，也無法組閣，其問題嚴重性可見。因此，雙重候選人制度在德國是可以理解，甚至，某種程度而言，是必要的設計
3、發揮磁吸效果(Stimmenmagneten)：因為政治菁英的知名度、聲望、資源各方面都具有優勢，因此，在以選區議員候選人的角色參選時，對於帶動選情、衝選票會有很大幫助，因而帶動該黨在國會席次的分配。
（二）弊：
1、因為政治菁英都在安全名單裡面，也都確定可以當選（不管是以直選議員或邦名單的身份當選），可能因此疏忽了對地方的經營，也就是地方的聲音相對會受到忽視。德國前總理施密特(Helmut Schmidt)就曾說過這樣的話：「今天，議會中一半男女議員（這裡指的是邦名單上的議員）的議席不是直接來自於各自的選區，這是一件不幸的事情。當選人不需要為了再次獲選而去照顧各自選區的利益，也不需要親自到選民中做自我介紹。他們再次獲得提名或再次當選的原因不是選民的肯定，而是來自各自的黨機器，或其中的小團體、黨小組」。[13]
2、因為政黨高層通常都有雙重候選人身份，等於買了兩份保險，因此，可以確定當選，其結果固是黨內結構穩定，但新人難有表現機會，就會出現青黃不接，而不利於政黨的生生不息。
三、黨員作主或選民作主
黨內民主還受到來自於黨外選民（非黨員）的挑戰。
幾乎所有的政黨都聲稱，其黨內決策是依據民主原則做成。但是，何謂黨內民主呢？有沒有一個公認的運作模式呢？至今沒有。針對不同的黨內民主類型，吾人可以大致區分為兩種基本型(Grundform)，第一種是黨員取向的黨內民主(Mitgliederorientierte innerparteiliche Demokratie)，第二種是選民取向的黨內民主(Wählerorientierte innerparteiliche Demokratie)[14]。前者可以德國為代表，後者可以以美國為代表。
德國式的黨內民主強調黨員為黨內決策過程中的主體，美國式的黨內民主則把黨內的重要決策，例如候選人提名，主要交給選民決定。這兩種類型都有各自的優點與缺點。
德國式的黨內民主是由黨員選出黨代表，再由黨代表選出理事會或選區議員提名人或政黨提名人，其好處是成本很低，時間很短，也符合代議式民主的精神，其缺點為：黨內的公開競爭不多，黨內決策主要是由黨內不同派別間的角力所決定，例如：黨主席的產生通常是早已經決定的，而黨大表大會的黨代表只能出席鼓掌而已。
德國式黨內民主的另一個問題為黨意和民意間的可能衝突。勝選是一個政黨的核心利益。如眾所知，決定一個政黨勝選與否，不是只有他的黨員，也包括非黨員。但是，非黨員並沒有參與政黨候選人提名的權利，該制度的結果很可能造成黨意與民意間的重大落差而失去選舉。
美國式的黨內民主以其初選制為最明顯特徵，也就是要獲得黨的提名，首先要通過黨內初選。此制的優點為使黨內的競爭和衝突透明化，也比較公平，有利於勝選機會的提高，同時也提供黨員和選民有做比較的機會。從民主實踐的角度而言，是一個好制度，但此制也有其重大缺陷。
其一，造成候選人對競選經費的高度依賴，因而政商關係更為密切，金權交叉持股更為嚴重，反而不利於平民政治與民主政治。
其二，延長整個選舉過程，從初選到決選所花費時間更長和成本更高。這一點可從美國競選資金監督機構「盡責政治中心」(Center for Responsive Politics)的報導得知，2008年的美國總統大選「可能是美國歷史上持續時間最長﹐也最為昂貴的總統選舉。此次大選花費的總額約為16億美元，是2004年大選的兩倍。經過了近兩年的競選活動後…」[15]，至於初選活動結束後所舉行的共和黨和民主黨的黨代表大會(conventions)也只不過是確認已知的結果罷了，其功能無異於橡皮圖章。
其三，影響政務的推動。隨著美國總統初選的展開以及過程冗長，必然嚴重影響到政務推動和政策規劃，乃至一般人民的生活作息。
其四，反而不利於黨的向心力凝聚。蓋當黨員與非黨員之間的區別（這裡指的是權利和義務）逐漸模糊之後，也就是黨員逐漸離開的時候。這應該是美國的政黨淪為選舉機器，不再有此外其他功能的原因。[16]
(本文為個人意見，不代表本會立場）
[1] Karl-Rudolf Korte, Manuel Fröhlich, 2004, Politik und Regieren in Deutschland, p. 144.
[2] 2002年之前為656席。
[3] 同一作者Karl-Rudolf Korte在2000年的數據為90％(Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland,2000, p. 53)，2009年的資料顯示為不到75％。://www.bpb.de/themen/D8561K,0,Kandidatenaufstellung_(Kreiswahlvorschlag_und_Landeslisten).html
[4] 謝復生，1992，政黨比例代表制，第125頁。
[5] 政黨得票率要是沒有超過5％，但是，直選議員席次超過三席，仍能按其得票率分配國會議席。要是政黨得票率未超過5％，直選議員席次也未達三席，卻還有一名或二名直選議員席次，這時候，當選的直選議員並不會被取消當選資格，仍然當選，只不過，因為沒有黨團依附，變成了國會中的孤鳥就是了。
[6] Karl-Rodolf Korte, 2000, Wahlen in der Bundesrepublik Deutschland, p.52.
[7] ://www.bpb.de/themen/D8561K,0,Kandidatenaufstellung_(Kreiswahlvorschlag_und_Landeslisten).html
[8] 王業立，1999，比較選舉制度，五南，第165頁。政治學者王業立表示：「在選舉的競爭過程中，是否能提名適當的候選人參選，往往是影響政黨在選舉中成敗的重要關鍵」。
[9] http://www.bpb.de/popup/popup_grafstat.html?url_guid=HCSCJH
[10] 二次戰後，德國憲法法院曾對兩個政黨對出違憲的判決。一個是1952年10月23日宣布社會主義帝國黨違憲，因為該黨是德國納粹黨的遺緒，主要是宣揚反猶太思想；第二個例子是在1956年8月17日禁止德國共產黨。見：顧俊禮，德國政府與政治，第281、282頁。
[11] http://egora.uni-muenster.de/pbnetz/verfassung/frames/allmacht_sach.htm。該文“Parteien und ihreAllmacht“只提出簡單陳述，缺少具體案例，故作者難以深入探究。
[12] 見德文維基百科，關鍵字：Amäterhäufung, 2011.03.13造訪，http://de.wikipedia.org/wiki/%C3%84mterh%C3%A4ufung
[13] http://www.shfle.com/Deutsch/culture/2009-04-23/38356.html，德國的國家體制（四）選舉制度和選舉，2011年3月13日造訪。
[14] Anton Pelinka, 2004, Grundzüge der Politikwissenschaft, Böhlau Verl., p. 97-99.
[15] 上文轉引自http://fosa.pixnet.net/blog/post/22277907，2011,03.13造訪。
[16] 政黨固然可以只是選舉機器，但也可以不是如此單薄，這當中的取捨涉及價值觀和歷史文化的演變。例如德國基本法明定政黨的功能為參與人民政治意志的形成，而不只是組成政府。當然政黨的功能也不只如此。
隋杜卿
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