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作者： 曾巨威 ( 2007年7月30日 10:29)
關鍵字：地方政府 財政自主

健保欠款引發北高二市財產遭查封的風波尚未平息。日前台北市政府與衛生署的協商宣告破裂，雙方仍然各自堅持並相互指責，看來此項爭議短時間內似乎難以圓滿解決。本來應該是北高二市利害一致的事，奈何由於高雄市的抗爭態度轉趨保守，「欠錢的人，講話不能大聲」，使得台北市變成孤軍奮戰，沒有其他地方政府可為奧援。其實，台北市挑戰的是中央與地方權責劃分不清以及地方財政自主核心價值等嚴肅的課題，我們願意跳脫政治上的猜忌，以專業的角度給台北市政府一些鼓勵與支持。

這次爭議的焦點乃是在於健保費政府補助款的計算基準，台北市與健保局的看法迥異。現行的計算是以投保單位所在地為基準，台北市的主張則是應以被保險人的戶籍才對。按健保局的資料估算，台北市目前為非設籍台北市民所付出的健保補助款，每月約二億七千萬元，一年則約三十二億八千多萬元。以地方政府的立場而言，台北市自無義務與責任為非市民承擔這項龐大的負擔，無怪乎台北市會有如此激烈的反彈動作。既身為地方政府，其權責範圍自當以轄區為考量，凡事僅以轄區居民利益為重，本來就應該是地方政府的特色。中央政府期待地方政府配合施政固可諒解，但要求地方政府承擔超越轄區範圍以外的責任，則不但不合理亦不應該。

其實，台北市原主張中央立法要求地方分擔健保費補助款自始即為違憲之舉，故申請大法官解釋。但五五○號釋憲文卻認為，「基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許」，亦即中央要求地方分擔補助款並無違憲。這種解釋乃是建立在國家整體施政績效的基礎上，透過地方政府的協力配合，個別地方一致的作為加總起來便等同於全國福利水準的提高。惟即使如此，每一地方政府所負擔的責任仍應局限在其轄區之內，中央不得有逾越的要求。大法官的解釋亦採此見解，釋文中特別強調，地方政府「照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險制度之實施，而獲得部分實現」。換言之，中央依法要求地方分擔保費補助款固然有其道理，但卻不可要求地方承擔非其居民生活之照顧。以此觀之，健保局目前所採補助款之計算基準，似乎與釋憲文之意旨相互牴觸。

健保費的繳納涉及被保險人、投保單位或所屬機關、以及政府（包括中央與地方），其中政府分擔的部分即補助款。依照現行健保法第二十七條規定，不同類的被保險人其保費分擔的比例皆有差異，尤有甚者，同類的被保險人其地方政府補助款的分擔比例，在直轄市與縣市間亦有不同。因此，保費計算基準的選擇便很重要，它不但會影響地方間的負擔分配，更可能造成中央與地方間負擔的轉移。這次的爭議即凸顯出台北市因採用投保單位為基準而須多為中央政府負擔的結果，對其他地方政府反而沒有任何影響。查遍健保法及其施行細則之相關條文，都未對補助款之計算基準作明確的規定，而健保局的說明亦只提到民國八十四年的一紙解釋函。是故，中央若要對此爭議作出解決根本無須等待修法，只要在與地方協商取得共識後，重新訂定一套明確而合理的基準辦法即可。健保局一再提出修法的主張，實為推託之詞。

根據財政基本理論，公共財因具備效益或成本的「共享性」與「非排他性」，從而適合由政府來提供，但是仍應以其外部效果的範圍大小作為由中央或地方政府提供的取捨標準。綜觀全民健康保險制度的性質，乃全國一致性的公共財，地方並不能以地區居民利益的立場，對該制度加以修正、變更或限縮，故本應較適合由中央負責提供。可惜大法官釋憲文未能顧及此理，「強迫」地方參與的結果，以至於造成今日地方與中央相互抗爭的局面，實乃遺憾。

至於健保局最近提到，北市雖然補助許多外縣市居民健保費，但北市很多居民的健保費卻由中央補助。如果依北市訴求，將被保險人回歸戶籍認定，則中央亦可要求北市「收回」這些人的保費承擔。我們很訝異健保局竟然會提出這種論調，非但完全未能掌握事件爭議的核心問題所在，甚至連中央在全民健保中應扮演的角色與意義皆棄置不顧。若中央堅持這種「降格以求」的作法，那麼台北市就只剩下提出對釋憲文的「再釋憲」一途可走了。

（本文刊登93.06.20 工商時報社論）
（本評論代表作者個人之意見）

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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