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作者： 曾巨威 ( 2010年12月16日 17:08)
關鍵字：五都大選 財政收支劃分法 公共債務法

五都大選落幕，台灣即將面臨全新的政治格局，不論對中央或地方政府而言，前頭的路都充滿了嚴酷的挑戰。依據我國現有制度，建構與規範中央與地方財政關係的主要法律有二，一為財政收支劃分法（財劃法）；另一為公共債務法（公債法）。前者規定中央與地方的財政收支權責與範圍；後者則規定中央與地方的債務額度與管理。為因應五都升格改制的新情勢，財政部已將此二法的修正案送交立法院審議，但由於爭議過大而趕不及在預算編製應有時程之前通過，致使五都已然成立開跑，但其所適用的法律卻仍然受限於舊有的框架，造成過渡時期的扞格與混亂。如今五都選舉結果底定，立法院實應趕緊恢復對此重要二法的審議。

大台中市長當選人胡志強日前向中央喊話，呼籲改變決策機制，聲稱五都首長面臨龐大選民的託付與壓力，應該讓五都市長參與中央決策，協助解決基層需求。其實這種地方政府的心聲與要求，早在宋楚瑜當台灣省長的時候就曾經發生過。其後由於「精省」，台灣省政府等同名存實亡，各縣市政府才得以躍上檯面直接與中央接觸，從而產生爭議與衝突的機會也隨之增加。由於中央在心態上一直還是把「直轄市」當成與「省」同級，致使「縣市」政府不但無法與中央直接溝通，也無緣參與行政院院會的決策討論。或許這也是為什麼這麼多的「縣市」極力想要將自己升格為「直轄市」的原因之一，而也無怪乎胡志強市長才剛選上，便率先帶頭嗆聲，砲打中央，要求中央改變決策機制，讓五都市長都有參與決策的機會。

誠如胡市長所言，中央雖常說它與地方政府是夥伴或兄弟關係，但地方卻始終「沒有實際感受到」。每次修正財劃法時，中央也都宣示要同時下放錢權給地方，並強化財政努力誘因機制，以解決地方失衡的財政結構問題，但其結果卻總是徒勞無功。迄今為止，每次談到財源分配，地方仍是不斷地抱怨中央「既集權又集錢」，而中央則是一再的責怪地方「既怠惰又依賴」，雙方始終互相叫罵，各護立場，難有共識。其實，中央與地方的適切關係須由政府職掌與功能的定位開始，我國早先由於政治情勢與威權體制的特殊因素，致使地方自治權力受到很大的壓制，幾乎所有國家資源與權力都掌控在中央政府手上。如今政治環境與生態丕變，中央與地方的夥伴關係，不能只建立在中央的口頭或施捨上，真心切實的落實地方自治與分權乃係重建中央地方合理關係的關鍵所在。

依照現行財源分配制度，中央係透過統籌分配稅款與補助款二者來決定與控制各地方的財政結果。由於直轄市的分配地位相度高於地方縣市，致使許多縣市誤以為只要能升格或合併為直轄市，即可取得更多的財源，進而改善其財政狀況。這種偏差的行為也間接造成這次五都同時改制後，對現有財源分配機制的衝擊。就統籌分配稅款而言，新增直轄市參與直轄市分配後，不但會排擠到原直轄市之獲配金額，其用新方法分配到的稅款亦可能與其原獲配金額有所出入。尤有甚者，若再將改制後新增加的經費負擔考慮進來，改制對新增直轄市的財政改善，不但效果有限甚或未必有利。最後，只好逼使中央政府拿出更多的錢，透過補助款的方式來幫助這些地方。如此作法，表面上似乎得以暫時解決問題，但實質上對地方財政自主性的提升卻毫無助益。

所幸在財政部積極推動下，日前行政院已經將財劃法與公債法的修正送到立法院進行審議。我們期待未來朝野政黨在立法院討論時，能以專業理性的態度以及前瞻改革的眼光，為我國未來的中央地方財政關係樹立更穩健的基礎。以下幾點是立委們在審議法案時應把握的原則：

其一，不論直轄市或縣市皆應一視同仁。雖然胡市長說五都的人口龐大，所以「與中央的距離也變得更近了」，但是從財源分配公平的角度言，中央與所有地方政府的距離應該是相同的，不宜有直轄市或縣市的分別。對所有地方的財源分配同樣皆以確實的財政需求與收入能力為唯一考量，趁此機會打破長久以來直轄市必定「高於」縣市的迷思。

其二，地方參與決策機制可從財源分配的改善開始。依照現行財劃法規定，中央對統籌分配稅款的分配擁有極大的權力，雖訂有分配公式，但大都仍由中央政府主導。未來應立法成立一獨立的「分配委員會」，由中央與所有地方政府共同參與，統籌分配稅款的分配方式由委員會討論、協商與決定，真正落實中央與地方平起平坐的「夥伴」關係。

其三，地方財政自主及紀律的維護與提升同等重要。中央在下放權力與資源給地方時，亦應切實要求地方提升自我責任，中央應每年檢討與公布各地方的財政收支績效，以做為補助與放寬地方舉債上限的參考依據。

總之，我們希望五都改制後，不須要有任何一位五都市長以「諸侯」地位自居，出來對中央嗆聲喊話。只要重新建立一套合理適切的財源分配制度，所有的「烏鴉」自然就會消聲匿跡，讓中央與地方政府共同合作，齊心為民眾的需求與福祉努力打拚。

(本文僅供參考，不代表本會立場)

(本文刊載於2010年12月03日工商時報)

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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