郭添財壹、前言：
行政院長蘇貞昌於民國96年2月27日宣佈推動十二年國民教育，於2009年全面實施，並且於今年起將投入四百億經費推動此項政策。蘇院長並表示，實施十二年國教是要提升，國民的素質，增進國家的競爭力，促進教育機會的均等，實現社會的公平正義，舒緩國中生學的壓力，引導學生適性的發展，以及平衡城鄉的差距，降低教育資源的落差等，、還要求教育部要非常誠意、努力向外界說明。此舉引起各界嘩然和廣大的討論；最讓人質疑的是政府的決心和做法，因為只有蘇院長的口頭宣示，看不到有任何有利的相關配套措施，甚至在沒有召開公聽會下的重大政策，往往讓人聯想是選舉前的口號和空頭支票。為了國家未來的發展，教育政策的制訂和修改絕不能躁進，不然又恐將步入多元入學、九年一貫課程改革失敗的後塵，徒浪費國家資源。
貳、十二年國民教育政策理念之沿革：
十二年國民基本教育本就是未來要施行的方向，事實上早在1982年朱匯森部長就已經有提出以延長職業教育的國民教育方案，而歷任的教育部長亦有提出對十二年國民教育的理念與主張。〈詳見表一〉
表一、歷任部長對十二年國民教育政策理念沿革
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部長 |
政策理念和訴求 |
主張內容 |
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朱匯森 |
1982年,以延長職業教育為主的國民教育方案
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實施目標 1.增加高中、高職、五專容量，讓要升學者都有機會。 2.不想升學者參加一年至三年不等的研教班。 |
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李煥 |
十二年國民教育
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實施方式有選擇的、不強制、不免費。 延續研教班，在高中職及五專聯考方式並未改變。 |
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毛高文 |
自願就學方式
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為實現十二年國教準備，將全省劃分成多個聯招區，國中生入學部分採計國中生在校成績。但學生的採計在校成績受人爭議。 |
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郭為藩 |
以技職教育為主的十二年國民教育,將十二年的國教縮短為十年國民技藝教育
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強迫不升學的國中生接受第十年的技藝教育，但當時正修正《國民教育法》及強迫入學條例。 |
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吳京 |
十二年國民教育 |
以高中職免試、學區制、並以自願就學方案為精神，癈除聯考。 |
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林清江 |
第十年國民技藝教育
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不廢除高中聯考，以多元入學方式作為學生申請學校的依據。 |
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楊朝祥 |
延長國民基本教育年限實施計畫及相關配套措施研擬 |
向上延伸三年，但究竟是免費、免試或強迫，並未提出具體說明。 |
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曾志朗 |
高中職社區化推動方案來配合執行十二年國民教育 |
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黃榮村 |
召開「全國教育發展會議」，將十二年國民教育列為重要討論議題，會中達成八項結論與建議事項 進行十二年國民教育行政整備工作，提出規劃延長國民教育年數雛形，組成「規劃十二年國民教育工作圈」運作 |
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杜正勝 |
並未有明確表示要再規劃或分析 |
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資料來源：:96年03月28日，教育部，取自：http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/HIGH-SCHOOL/EDU2890001/12th/12216175a.doc
參、有關96.03.04教育部公佈-推動十二年國民基本教育說帖：
自1968年政府推動九年國民教育以來，迄今已近40年，前後環境變化很大，雖然我國經濟已進入發展國家之列，人民知識普遍提升，社會民主化，但就國際間各國教育政策的演變來看，當1968年我國推動九年國民教育時，世界上有九年國教的國家不到十個，但去年世界上實施十到十三年國教的國家，已經有四十六國，相較之下，現行九年國教算是落後了。為提升我國靜競爭力，教育部認為目前的確有延長國民基本教育的需要。因此於推行「大溫暖社會福利計畫」中，推動十二年國民基本教育，並責成相關單位積極規劃，其政策目標、原則以及時施時程。
一、政策目標：
1.提升國民素質，增進國家競爭力；
國家建設、經濟發展，一切都以人才為先；人才的培育，需要長期持續，更要從基礎做起。根據聯合國教科文組織（UNESCO）的統計，目前全世界實施10年以上國民基本教育的國家計有46國，許多非先進國家也已注意到國民基本教育與國家競爭力的關聯。
2.促進教育機會均等，實現社會公平正義；
透過補助經濟弱勢學生學費，縮短就學負擔差距，讓每個孩子享有公平、均等的教育機會
3.紓緩升學壓力，引導學生適性發展；
讓每個孩子就近就能讀到優質化的高中職，適性就讀，選擇喜好的興趣發展，不但紓緩升學壓力，亦能讓未來的人才放在對的位置上，藉以減少教育資源浪費。
4.平衡城鄉差距，降低教育落差。
審視國民教育現況，仍存在城鄉差距、良莠不齊、資源不均、升學壓力過重等問題，還有少子女化帶來的學生數下降的隱憂，尤其是近半數高中職校是私立，學費高出公立4倍以上，且就讀私校的學生多數來自中下階層的家庭。為了全面解決現階段教育困境，並加強國家人力素質的提升，確有延長國民基本教育的需要。
二、實施原則：
12年國民基本教育將透過減輕弱勢家庭學生學費負擔，及提升高中職優質化，逐步舒緩國中升學壓力、引導學生適性發展，及平衡城鄉的差距，以達成提升國民素質、增進國家競爭力、促進教育機會均等、實現社會公平正義的理想與目標。
1.入學普及化：在強調多元化入學方案與提供較低廉學費的助力下，提升國中畢業生入學高中職比率，目前比率約百分之九十五點四，希望藉由十二年國教的施行，先推至百分之九十八，並於長期規劃，達成百分之百。
2.教育優質化： 擴增優質高中職，全面提升高中職教育品質。用好學校辦好教育，用好教育來培育好人才，用好老師實踐好課程、用好課程實施好教育，使每一所高中職都能是優質學校，每一位學生都是優質適才。
3.就學在地化： 落實高中職社區化，逐步達成在地就學目標。並透過鼓勵家長參與教育，結合家長、教師、學校共同心力，落實孩子生涯輔導及學習扶助，消弭後段班級學生。
4.縮短學費差距： 縮短公私立高中職學費差距，減輕弱勢家庭家長經濟負擔。一旦實施社區化高中職，便能拉近目前近半數私立高中職校與公立學費四倍以上的差距。
5.縮小城鄉差距：一些較偏遠地區像金門、台東、東引等，目前教育資源礙於學生人數，未能與大都市的教育補助相提並論，產生教育城鄉差距。實施十二年國民基本教育以補強教育資源不足區之高中職學校資源，提升其競爭力。
三、實施時程：
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2007年 |
¨ 經濟弱勢私立高中職學生學費補助 ¨ 高中職優質化 |
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2008年 |
¨ 國中小學生學習扶助計畫 |
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2009年 |
¨ 全面實施12年國民基本教育 ¨ 縮小公私立高中職學費差距 ¨ 提高在學率 ¨ 提升優質高中職學校數 ¨ 高中職社區化 ¨ 降低國中升學壓力 ¨ 平衡城鄉教育差距 |
教育部目前將十二年國民基本教育預計分為三的階段實施：「前置準備階段」-自2003年推動「高中職社區化中程計畫」開始，先後推動「優質高中輔助計畫」等12項前置準備措施。「啟動階段」-2007年至2009年7月推動各項配套措施，依實施計畫訂定各項實施方案及作業要點，逐年擴增經濟弱勢私立高中職學生學費補助，全面推動高中職優質化。「全面實施階段」-2009年8月起，全面實施十二年國民基本教育，經濟弱勢非自願就讀私立高中職學生皆可獲得學費補助；優質化學校不斷擴充；調整入學方式，增加申請入學比例，並逐步降低基測成績比重，促進國中畢業生就近入學高中職，藉此逐步達成紓緩國中生升學壓力的目標。
肆、十二年國民基本教育與九年國民義務教育之比照：
一直以來有延長義務教育至十二年的倡議，但其政策始終未能定案，因為贊成及反對延長義務教育的爭議始終不斷。支持延長義務教育至十二年的主張包括大部份國家及地區已經實施十二年義務教育，所以應延長義務教育以提高國民素質。但反對延長義務教育者則認爲九年義務教育還有許多尚未解決的棘手問題，例如課程欠連貫或過分一元化、校園存在體罰現象，貿然延長義務教育可能將擴大問題而失敗。
對於自1968年起實行的九年國民義務教育與即將於2009年全面實施的十二年國民基本教育，兩者之差異，可藉由以下的對照表〈表二〉得知。
表二、十二年國民基本教育與九年國民義務教育對照表
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比較項目 教育體制 |
學區劃分 |
入學方式 |
學校類型 |
公私立學校 |
學費政策 |
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9年國民義務(國小,國中)
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以戶藉所在鄉鎮市區劃分 |
強迫入學就近分發
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類型單一 |
以公立為主,私立為少數 |
公立免學費 |
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12年國民基本教育(國小至高中職)
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以15個基本學區(現行國中基測招生分發區)為劃分基礎 |
1.就近入學, 適性選擇 2.逐步提高申請入學比例 3.是受教權利,而非義務就學 |
維持類型多元(普通高中,綜合高中)
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1.公、私立學校 比例相近 2.因應少子化趨勢，建立學校評鑑與轉型輔導機制 |
1.非免學費 2.加強補助經濟弱勢學生學費 |
資料來源:實施十二年優質國民基本教育。台北市：中教司。民國96年03月28日，取自： http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/HIGH-SCHOOL/EDU1185001/960227-2.doc
伍、各國實行義務教育之現況
根據聯合國教文組織的資料統計〈表三〉顯示，目前各先進國家中，以荷蘭13年的國民義務教育年限為最長的國家，而又以九年與十年為多數國家推行國民義務教育之年限，例如瑞士、日本為九年義務教育年限，加拿大、美國則是推行十年的義務教育。雖然我國的義務教育年限僅為世界主要國家的最低年限，但在教育的推行上，決不能僅重視形式上「量」的多寡，而忽略「質」的優劣。
表三、UNESCO 會員國國民義務教育基本年限
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國家 |
基本年限 |
國家 |
基本年限 |
國家 |
基本年限 |
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加拿大 |
10 |
美國 |
10 |
中國大陸 |
9 |
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以色列 |
11 |
日本 |
9 |
南韓 |
9 |
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比利時 |
12 |
丹麥 |
9 |
法國 |
10 |
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芬蘭 |
10 |
德國 |
12 |
匈牙利 |
10 |
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紐西蘭 |
10 |
荷蘭 |
13 |
挪威 |
9 |
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俄羅斯 |
9 |
西班牙 |
10 |
瑞典 |
9 |
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瑞士 |
9 |
英國 |
11 |
澳大利亞 |
10 |
資料來源:UNESCO(1998)
陸、問題與對策：
此次受到各界討論的十二年國民教育政策，到底反映出哪些教育上的問題，以下提出了六個問題及對策。
一、國教定位分歧
國民教育應是以免試入學及免納學費為遵循原則的。也就是說「受教育」是國民的權利，亦是國家的義務。然而在目前政府所宣佈的十二年國民教育政策中，國小、國中至高中職的教育既不是免試，亦非免費。因此不免讓人有無所適從的情況，到底我們的國家教育政策要走向選擇性的教育還是走向美國式的全民教育。對於「國民教育」相關的名詞，如「義務教育」、「強迫入學」、「基本教育」、「國民基本教育」等令人混淆的名詞，更是有待相關機構釐清與說明。
二、教育政策不應先政治宣示再專業決策
任何的教育議題都應先有周延的學術研究以及廣泛的專題探討，才能達成具有共識的教育政策。周延的學術研究是期待學術界人士，能利用各類的研究方法，以及參考各國的經驗，分析出最適合我國環境的教育政策；而廣泛的專題探討，則是希望藉由吸收各方人士的意見，將教育政策訂定地更具公平、公正。但反觀此次政府貿然宣示十二年國民基本教育的政策在先，再訂定時程舉行被外界認為是為其背書的專業公聽會，實在不符合公共政策的形成邏輯。
三、學區劃分、入學方式應有專業規劃
根據教育部的說帖，十二年國民基本教育學區劃分會以現行高中職15個登記分發區為規劃藍本，而入學方式則是於2009年八月以前不變。這意味即將於2007年九月份入學的國中新生，將不確定三年後就讀高中的入學方式。姑且不論學區劃分調整的依據為何？光就入學方式來探討，就值得相關部門仔細研究，因為就讀學校的優先順序或學校招生門檻，若不能有良好的規劃，在政府輔助優質高中職的理念下，不知又要浪費多少學校資源。
四、高中職社區化恐淪為階級化
教育部十二年國民基本教育的美意之一，是希望平衡城鄉差距，降低教育落差，落實高中職社區化，逐步達成在地就學目標。目前實施延長十二年國民基本教育最大的阻力之一，在於明星高中及明星高職的抗拒，不可諱言的目前評鑑為明星高中職的學校，的確具備較完善的設備與優良的師資，因此以目前少子化社會的家長，都會希望自己的子女能擠進明星高中，一旦延長國教，高社經地位的家長就具備更多的資源給予子女更好的受教環境，而較低社經地位的孩童，就更沒有機會取得較好的教育資源，而政府原本要讓高中職社區化的美意，極可能淪為教育階級化。
五、經費宜明確籌措與編列
在十二年國教的說帖中，為縮短公私立高中職學費差距，減輕弱勢家庭家長經濟負擔，政府將投注四百億的資源於補助弱勢學生就讀以及輔導優質學校〈表四〉〈表五〉。
表四、十二年國民基本教育經費需求總表(單位:億元)
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項目 |
2006 |
2007至2009 |
實施效益 |
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2007 |
2008 |
2009 |
合計 |
|||
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學費補助 |
40 |
40+2+4=46 |
40+19=59 |
40+29=69 |
120+54=174 |
影 響 學生數 19.6+18.7= 38.3 萬人
|
|
高中職優質化 |
28 |
28+11+2=41 |
28+28=56 |
28+38=66 |
84+79=163 |
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其他10項子計劃 |
14 |
14+2+0=16 |
14+9= 23 |
14+10=24 |
42+21=63 |
|
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合計 |
82 |
82+15+6=103 |
82+56=138 |
82+77=159 |
246+154= 400 |
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資料來源: 96年至98年三年四百億推動十二年國民基本教育。台北市:中教司。民國96年03月07日，取自： http://epaper.edu.tw/news/960307/960307a.htm。
表五、十二年國民基本教育私立高中職學生學費補助方案
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公立學費(年) |
私立學費(年) |
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加強補助經濟弱勢私立高中職學生學費補助方案(96學年起) |
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家戶所得超過60萬: 補助1萬 |
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家戶所得超過30至60萬以下: 補助2萬(含原捕助1萬) |
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家戶所得30萬以下: 3.4萬(含原補助1萬) |
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特殊生:依身分補助學雜費十分之四至全額 |
特殊生:依身分補助學雜費十分之四至全額 |
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現行措施 |
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一般生: 補助1 萬 |
資料來源: 96年至98年三年四百億推動十二年國民基本教育。台北市:中教司。民國96年03月07日，取自： http://epaper.edu.tw/news/960307/960307a.htm
歷屆教育部部長皆有主張過向下延伸或向上延長的國民教育的理念，但最大的困境皆在於「籌措經費」，在目前經濟拮据以及去年並未編列預算的情況下，貿然實施相關配套尚未建立完善的十二年國民教育，四百億元的投資，是否真能花費在提升下一代的競爭力，實在需要從長計議。
六、國民教育法、高級中學法以及高級職業學校法未配合修法
為符合公平與正義，任何的政策都應依法而行。十二年國民基本教育政策影響層面廣泛，相關的配套措施如不能一併考量，並進行修訂，將使得各級學校的教師、行政人員以及家長、學生，都會面臨到無所適從與無法可依的窘境。
柒、結論
教育是促進社會進步的原動力。我國在過去五十年來所創造的經濟奇蹟與政治成就，教育的貢獻是最具關鍵性的影響因素之一。近年來，行政院教改會及民間教改團體，已紛紛將延伸國民基本教育年限，作為教育改革的訴求重點。從國外文獻觀之，世界各國大多有將國民教育年限適度延伸的趨勢，但這些不同國家對國民教育年限的延長，有採向上延伸至等同我國目前高三的第十二年，也有採向下延伸至幼稚園的作法。在我國目前有限的教育經費下，未來我國的國民基本教育在向上及向下延伸方面，究竟應採何種方式辦理？是否仍應延續目前九年國教採行義務、免費之方式？如何符應國家經建發展的需求，及國人生涯發展之企盼，以因應廿一世紀的國際競爭，實具亟需審慎研議的課題。
教育是百年大計，教育政策更不應淪為匆促形成的選舉利多。固然人人均有接受十二年基本教育的權利，但政府應該為所有的國民規劃實施完整的十二年國民教育，而不是先喊個口號，待選舉後再慢慢討論細節。一項成功的公共議題是需要透過周延的專業研討以及參考各界透明化的利害分析，才能取得公平正義的公共政策，而尤其是教育政策更需要的是縝密而完善的規劃。
捌、參考文獻
教育部（2007）。2007年3月28日，取自：http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/HIGH-SCHOOL/EDU2890001/12th/12216175a.doc。
台北市：中教司（2007）。實施十二年優質國民基本教育。2007年3月28日，取自： http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/HIGH-SCHOOL/EDU1185001/960227-2.doc。
聯合國教科文組織UNESCO(1998)。2007年3月30日，取自：教育部全球資訊網http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_MGT/E0001/EDUION001/menu01/sub05/01050019b.htm。
台北市:中教司（2007）。96年至98年三年四百億推動十二年國民基本教育。2007年3月7日，取自：http://epaper.edu.tw/news/960307/960307a.htm。
台北市:中教司（2007）。96年至98年三年四百億推動十二年國民基本教育。2007年3月7日，取自：http://epaper.edu.tw/news/960307/960307a.htm。
龔繼衛
楊朝祥
陳星貝
隋杜卿
王順民
曾復生
呂啟元
