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作者： 胡思聰 ( 2007年6月6日 09:22)
關鍵字：環境影響評估 審查委員會

我國環境影響評估制度，自民國68年在行政院跨部會「推動建立環評制度協商會議」的主導下試行起，至民國83年立法完成法制化，共耗費了15年的時間在環境參數指標評估方法、量化理論依據與審查程序的建構；完成立法後又經過了近13年的法令增補與修正。但是環評制度的功能始終未進一步彰顯，反而常變成多方怪罪的對象，這是當初引進此項制度的環保學者專家始料未及的。檢討原因，與環評制度設計上的不周全有很大的關聯。因此有必要調整環境影響評估的架構與審查程序，以減低其進行與審查過程的爭議。

最值得正視的問題是環評法令條文的明確性缺失。環評法條文留有許多法律不確定概念。如「有…之虞」、「不良影響」、「重大影響」、「必要時」、「其他經主管機關認定者、認可者、公告者、指定者…」、「其他相關環境影響事項」、…。這些不確定概念往往必須由主管機關補充或審查委員作餘地判斷，若主其事者無法掌握充分事實、具體數據，可能會產生涵攝偏誤或判斷瑕疵；也就衍生出人為與技術專斷的危機，斲喪環評的崇高性。次數多了，民眾對此項制度精神與功能，由原本的仰望轉為失望甚至不再信任與寄望。這可由最主要的四項環評法修訂次數看出端倪：環評法母法經立法院修了三次、施行細則環保署修了六次、評估細目及範圍認定標準修了七次、作業準則十年修了四次；可是這些法律不確定概念依然未能有效改善。

其次是環評審查委員會的設置方式與審查程序未能權責相符。環評法規定，審查委員會置委員二十一人，由專家學者十四人及機關代表七人組成，依遴選要點規則，各專業領域可有一委員名額。這樣的名額分配，形式上維持了專業平衡考量，但實質審查時卻可能因專業本位而缺乏深度論證的空間，尤其主觀認定涉及環境實質關係時，幾乎難以理性說服對方。此種審查標準不一、說理不足的情況，是環評審查公信力最大的傷害。何況環評委員會原本是環保主管機關不願直接面對開發單位關說及壓力而設計的逃避機制。就法律的「裁量權正當行使原則」而言，以支領出席費或審查費的外部非其責人員，為動輒數百千億元的開發計畫作裁決，殊為不妥。目前演變成「位高權重無責」的超部會級委員會，這種失當的環評制度設計應該改革。

另外，環評法系列法令法條用字不精準、存在矛盾疏漏甚多，有待修正文字。舉其中明顯者為例，譬如環評法開宗明義便遺漏了「政府政策」需要環評的涵攝，這項遺漏會造成政府政策環境影響評估作業辦法的法源正當性不足，又例如對於環評應考慮的人事物範圍定義不清：評估的區域廣度及深度該多大，才符合環境影響評估「求全責備」的精神？哪些範圍的民眾權益及意見優先？多大範圍內的環境算是「當地」？鄉鎮、縣市，還是全國？「當地居民」涵蓋到哪一行政層級？若只考慮「計畫範圍及影響區」、「開發場所附近」、「開發行為所在地之鄉鎮市區及村里」，那麼環評制度揭櫫的理想未免太高遠、而實際考量又太短淺？而環評書件必須公開於網際網路徵詢「人民意見」又是否顯得過當、徒增開發單位處理民眾意見的負荷與困擾？另一方面，若顧及的範圍及層次太狹隘，又何能稱之為環境影響評估？直接稱之為環境污染防治或改善計畫書更能名實相符。

再如各式環境影響評估的書件，都是根據開發計畫的規模內容所製備的，本身無所謂申請內容，但環評法卻將之錯認為開發計畫本體，而訂出這樣的條文：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容」（環評法第16條）。考其條文本意，應是在規範「已通過環評審查的開發行為，非經…，不得變更原申請內容」，條文中類似的錯簡還很多，就法效性而論，都必須加以修正。

舉出這些環評法令缺失，目的不在貶抑或否定環評制度，而是呼籲主管機關檢討並重新建構這項制度，使其法律涵攝明確、評估與審查程序趨於周延，更能發揮為環境保護實質把關的功能。

• 胡思聰

副研究員

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