危機的概念可以回溯到古希臘時代。”crisis”這個字在希臘文中即為”crimein”，其意義即為「決定」(to decide)[1]。故危機是決定性的一刻、關鍵的一刻,是一件事的轉機與惡化的分水嶺,是生死存亡的關頭,是一段不穩定時間和不穩定狀況,迫切到要人立即做出決定性的變革。危機不必然是負面,只是前途未卜予相當程度風險。能夠避免潛在危機的人,就是贏家[2]。
首先就「危機」（crisis）此一構念而言，我們可以發現基本上其採用的是韋氏大字典之意義（Webster’s definition）認為「危機是事件轉機與惡化間的轉捩點」（turning point of better or worse）。因此無論是實務界或知識界論及危機時，通常均有下列三項基本共識：
（一）價值中立性—危機的產生，可能會帶來整個事件更佳之結局，但亦可能造成更惡劣之下場；其決定關鍵即在決策者危機管理之能力。因此。所謂災難（disaster, catastrophe or hazard）是危機管理不當兒產生的負面的結果。按南加州大學危機管理教授皮達克（William Petak）之主張，風險（risk）的構念應與危機區分，所謂風險則是危機轉變成災難之可能性（probability）。
（二）時間持續性—按危機管理專家芬可（Steven Fink）之「危機發展階段論」所主張，任何一項危機之產生必經過潛伏期（prodromal crisis）、爆發期（acute crisis）、延續期（chronic crisis）及解決期（crisis resolution）四個階段，沒有一項危機是絕然突發，而又遽然終止的。因此針對危機，政府部門應強調的是「管理」的能力，包括危機管理政策之擬定，執行方案之發展等。而強調臨時性或反應性（ad hoc and reactive）的「緊急事件處理」（emergency control）技術雖然亦應重視，但在觀念上必須澄清其只是危機管理全部課題的一部份，亦即是芬可「危機發展階段論」中爆發期之階段性任務。
（三）責任及自由度（responsibility and freedom）—由於危機的價值中立性及時間持續性，管理危機則成為決策者的「責任」。主政者不應以「危機為偶發」，作為推諉責任之藉口。同時，由於危機的時間延續性，決策者回應危機的措施，不能只採被動及消極的態度；而事實上要備有多項選案，而在處理危機時，有選擇因應方案之「自由」（詹中原，民79：1-2）。
韋氏字典又把危機解釋成「生死存亡的關頭」。危機是一段不穩定的時間和不穩定的狀況，迫使要人做出決定性的變革。如果革新，局勢不是會惡化，就是會有轉機，兩者的機率通常各佔一半，然而決定大局的還是當事人。凡能預測危機做好打算、把危機視為轉機的人，和會未卜先知事業及人生轉機、精打細算的人，一定比任令危機來襲，措手不及的人，更會利用機會，開創機運。一般人總認為危機是負面的，事實上卻不然。危機只是因為前途未卜，令人覺得具有相當程度的風險而已。 (詹中原，民93：5)
直到二十世的60年代，戰略理論家才開始把危機視為國際事務中的一項獨立分類。國際政治與戰略學上的危機指的是國家政府面對的極度危險狀況，它通常都包括有以下四種特質：
(一)國家內外環境劇烈改變。
(二)對國家基本價值或高度優先目標的威脅；諸如威脅國家領土完整、主權獨立、生存繁榮及大部分人口的安危等。
(三)這種狀況可能伴隨或導致軍事衝突（或內部動亂）的高度可能性，這個衝突團體可能來自內亂或外患。
(四)對外在的威脅，在決策上只容許有限的反應時間（Michael Brecher, 1978：6）。
在致力於瞭解為何有些危機導致戰爭，而有些危機則得以和平解決前，對於各家有關於危機之定義，首先亦須有一認識：
（一）倫敦國際戰略研究學會(IISS)的第一任會長布克安(Alastair Buchan)說：「危機通常暗示一種故意的挑戰和一種故意的反應，雙方都希望能改變歷史的方向以有利於他們……。」（Buchan, 1979：159）
（二）賀曼(Charles F. Hermann)認為：「危機是一種含有下述三種特點的狀況：1.威脅決策單位的高度優先目標；2.在情況轉變之前能用的反應時間有限；3.對決策單位而言，危機乃是未曾意料而倉促爆發造成的一種意外驚訝。」（Hermann, 1969：29）
（三）摩爾斯(Edward L. Morse)認為：「危機是突然出現一種情況，要求一個國家或多個國家必須在相當短的時間內做成一個政策選擇，此種情況要求在彼此不相容，而都具有高度的價值目標之間做一選擇。」（Morse, 1973：6）
（四）史奈德(Glenn H. Snyder)與狄辛(Paul Diesing)認為：「國際危機是兩個或多個主權國家政府之間的一連串互動，而這些國家正陷於嚴重衝突之中，雖尚未發生實際戰爭，但已含有相信戰爭有極高度發生機率的認知。」（Synder and Deising, 1977：6）
（五）貝爾(Coral Bell)認為「危機」一詞原意只代表轉捩點或決定性時刻而已，但也許可界定為：「危機是一段時間。在這段時間之內，某種關係中的衝突會升高到足以威脅改變那種關係的程度。」（Buchan, 1979：159）
（六）楊格(Oran Young)則以為：「危機是一種打亂體系或部分體系運作的情境，進一言，危機是對於體系內變數一種急遽與突然變化的狀況。」（Young, 1967：10）
（七）陶意志(Karl W. Deutsch)認為：「國際危機應有四種特性：1.危機包括一個重要的轉捩點在內；2.必須做某種決定；3.至少有一方面的主要價值受到威脅；4.以突發的緊急事變而必須在時間壓力下做決定者為限（Deutsch, 1982：15）。
（八）布里哲(Michael Brecher)以為：「危機是一種情況，它具有下列四種充分與必要的性質：1.內外環境的激烈改變；2.對基本價值的威脅；3.可能伴隨或導致軍事衝突的高度可能性；4.對外在威脅只有有限的反應時間。」（Michael Brecher, 1978：6）
（九）傑克森(Robert Jackson)認為：「危機是發生於一個系統的事件或一連串事件，它必須符合下列條件：
1. 危機必須與人們要求政府具備的責任有關，在自由民主國家通常包括下列最低程度的責任：(1)外來對於主權和利益的挑戰；(2)恢復或避免失去憲法的秩序；(3)避免與減少人民生命財產的損失。
2. 危機使政策制定者認識決策的做成是在時間的限制之下。
3. 無法預期未來，即使能預期也是一般性的，無法針對特殊的事件。」（Jackson, 1976：211）
（十）威納(Anthony J. Wiener)和卡恩(Herman Kahn)兩位學者合著的危機和軍備管制(Crisis and Arms Control)中指出危機的十二面向（Wiener and Kahn, 1962）：
1.危機經常是一種連續性開發的事件和行動的轉捩點；
2.危機是一種情勢，須參與國高度的心智活動和計畫行動；
3.危機威脅捲入國家的目標和目的；
4.危機的最重要後果將成為當事國未來的另一種危機；
5.危機是事件的轉捩點，會產生一組新環境；
6.危機是一個時期，其評價情勢及肆應措施不確定性增加；
7.危機是一個時期或情勢，其間之控制力或影響力減少；
8.危機的特徵是緊急，經常造成行為者之間的壓力和焦慮；
9.危機是一種情境，可視為參與者的情報特別缺乏；
10.危機增加時間的壓力；
11.危機改變參與國之間的關係；
12.危機增加行為者之間的緊張，特別是在政治危機之中。
（十一）包查特（T. C. Pauchant）與密特羅夫（I. I. Mitroff）(1992)認為危機係指一件實質影響整體系統、威脅基本假定、自我主觀意識(its subjective sense of self)、及現存核心目標的分裂事件。
（十二）貝林斯（R. S. Billings）、密爾本（T. W. Milburn）、沙曼（M. L. Schaalman）(1980)提出「危機認知模型」(如圖1-2),其認定的過程如下：(1)確認引起危機的事件和覺察問題的存在，即現實存在的狀況與理想狀況間的差異；(2)定義問題為危機:就可能損失的價值、損失的可能性、時間的壓力等。
至1980年代後，「危機管理」（Crisis Management）則是組織與管理領域討論的重要議題。簡而言之，危機管理是組織為了避免或減輕危機所引起的損失傷害，而針對危機情境所從事長期性的因應策略與管理措施。茲舉數位學者論點，分說明之：
1.海耶士（Hayes,1985）認為，危機管理是一種適應性的管理與控制過程，係由五大管理步驟組成：（1）環境的監測、（2）環境問題瞭解、（3）找尋可用的行動方案、（4）評估各行動方案的可能結果，以及（5）將行動方案排定計畫並予辦理。
2芬克（Fink,1986）將危機管理簡單的界定為，任何為防止危機發生、為消除危機產生的風險與疑慮，所為之應變準備措施即是危機管理，危機管理程序包括：危機的預測、擬定危機應變計畫、發現危機、隔絕危機、處理危機等五項。
3雷米（Ram’ee,1987a）認為，針對危機發展的特性，而能讓危機處理小組的作用確實發揮者，即是危機管理，不同的危機發展階段，所應為之管理措施包括：（1）危機發生前應做好環境偵察；（2）資訊溝通管道；（3）預擬對策。
綜合言之，危機一旦發生，則應由危機小組接手，進行處理並防杜危機的影響範圍擴大。危機發生後，不但要針對危機的成因予以處理，事後還針對危機處理過程加以檢討，發現管理缺失加以修正，並擬妥應變計畫，為下一次危機發生時做好萬全準備。而危機管理是一種有計畫、連續動態的管理過程，機關組織針對潛在或當前危機，於事前、事中、事後所採取一連串的因應措施；其目的性在危機的急迫、威脅與不確性，危機發展階段進行預測、計畫、檢討和調整，務期有效預防危機、處理危機、消弭危機於無形。
二、危機管理與災害防救
危機的認知沒有邊界，他會衝擊企業、非營利組織、政府機關、禮拜堂、公共事業，以致於家庭；也會在吾人不注意時在生活中造成危害或疾病，如果個人花時間去了解，危機的效應通常可以被減低，危機與特定組織之間關係的活動，吾人也可以藉由事先的準備，評估危機之後可能造成的未來問題而加以防範，避免將危機的範圍減到最小（Barton, 1993）。
然而，就危機管理而言，與災害防救在意涵上是否有異同之處呢？一般而言，危機定義為「在無預警的情況下,突然爆發,帶給人民生命、財產嚴重損失,迫使決策者須於短時間內做成決策,採取行動以降低損失的事件」。它與緊急事件(emergency)、危險(hazard)、風險(risk)、事件(incident)、事故(accident)、衝突(conflict) 、災難或災害(disaster)等在層次上有所差別,屬性上亦各具特色,因應防制之道有所共通與殊異,深值注意（詹中原，民88：15-16）。
(1)「緊急事件」是指突然、意外發生,須立刻處理的事件,強調帶給人相當大的驚訝及事先無預警性,是危機的一環,多隱喻危機的爆發期而言。
(2)「危險」是對人類及其所看重者的威脅,著重事件爆發前對人民心理造成的不安和恐懼。
(3)「風險」指某項技術或活動在經過一段時間後產生特定影響的機率,著重災難發生或然率的探討。
(4)「事件」是附隨於某一整個系統之次級系統、成分或單位的分裂情事,尚屬局部影響及衝擊。而「事故」則指實質影響整個系統、整個組織或整個事業之意外或偶發事件。
(5)「衝突」指象徵系統的結構已因遭受衝擊而告分裂支解,惟未臻挑戰其基本假定之時段及局面,旦未達實質性危害
(6)「災難」或「災害」意謂突然而至的大災禍,是問題的潛伏、紓緩、準備期,問題未妥適處理或紓解所造成的後果。
根據上述的討論，可以圖1作為說明：
圖1危機意涵解析圖
參考資料：修訂自Gray（1982）就學理應用上可區分為災難/災害管理（Disaster Management）、風險管理（Risk Management）、及危機管理（Crisis Management），這些理論探討的是個人或組織，面臨或可能面臨急迫而又關係成敗之重大事件，採取適當適當行動，加以化解、控制或消除，以減少損失或不利影響之過程。
美國將災害、災難之大小分級，共區分為三級（省政府消防處，民86）：
第一級（level 1 emergency）：任何不可預期之事件發生，它能被單一部門普通有效資源所處理，而這一般有效資源，也許包含其他縣市部門例行性勤務運作能力。
第二級（level 2 emergency）：任何不可預期之事件發生，它必須由兩個或以上縣市單位動員超過平時例行勤務能力，或其他機關立即反應支援方足以應付。這種災害須要個人、裝備或資源的合作努力及執行，而這些均可能被要求超過日常例行性工作，甚至全體總員。
第三級（level 3 emergency）：任何大型異常事故發生，它必須運用市所有單位和資源或整合動員市級單位及其他機構，才足以控制處理災情。
災害種類包括風災、震災、水災、疫災、旱災與重大火災、核災等，而各種災害事故將帶來不同效應的損害類型。災難事故發生所帶來之傷害，視災害之種類性質，對人類、社會、國家將帶來不同程度的影響，且傷害的程度與政府有關部門及一般民眾對災害的重視與否，有相當大的差異，詳如表一：各種災害可能影響之層面與程度。
表1各種災害可能影響之層面與程度
| 影響層面 | 影響程度 |
| 生命方面 |
死亡 受傷 失蹤 災民救濟、救助 |
| 經濟方面 |
有形損失（產力） 無形損失（失業） 直接損失 間接損失 |
| 政治方面 |
社會秩序（效率、能力） 政治衝擊（泛政治化） |
| 社會方面 |
民心 物價 治安 個人心靈撞擊 |
有鑑於災害所可能帶來的包含生命、經濟、政治，與社會等各方面重大影響與損失，必須要對災害進行有系統之管理。綜合言之，本研究界定危機管理之範圍較風險管理與災難/災害管理來得廣，而危機管理之相關概念，亦發展的較為完整。因此，在具體進行風險管理、災害防救時，關於危機管理的學理運用，是可作為重要的參考依據的。
三、現今國外災難及減災研究的趨勢與進展
國際減災策略(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)2005年第二屆世界減災峰會報告書（Living with Risk─A global review of disaster reduction initiatives）指出，在早期的災難及減災研究中，除了以自然科學中的地球及物理力量為主要的主題之外，流行病學以及對公眾健康的關注，也使相關公共利益的風險結果議題備受重視。過去面臨自然現象的威脅時，社會總是習於找尋保護資產及權力相關的物質要素，同時不斷探索並改良新的保護措施，此外工程學的研究亦應用於發展更多保護建築及基本設施的方法。
而隨著社會科學這個更適合探究災難的學術領域的興起，災害研究已逐漸擴展為研究在不同威脅情境下的人類行為。此外，由於災難往往造成社會成本的增加，在這種成本無法循環的情況之下，災難相關的成本和利益經濟分析則顯得更為要緊。同時，科技的革新增加了獲取資訊的管道，同時有助於經驗的交流；在過去的三十年間，各種與災難風險管理相關的多元專業活動的擴展也使得應用性的研究受到重視。
國際減災策略(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)也在其報告中指出，成功的減災及災難需要下列研究構成要素：與災難事件相關的廣泛性知識；災難發生的可能性及其衝擊；相關的社會、經濟和環境。
因此，科技及研究網絡則扮演了將研究分析傳達給相關政策制定者和實務工作的重要角色，同時也鼓勵相關工作者和經常因應災難的民眾建立關係，如此便可從中擷取實務經驗。當知識和經驗呈現多元發展時，問題及分析也就越趨專業複雜，因此減災的全球研究便因而產生，以將各種不同學科的研究興趣、語言及方法相結合。
上述現象造成國家當局決定設立一個有架構、跨部門並包含各種學科的國家研究議程。相關工作可能由國家中某個特別的學術研究領域來推動，例如伊朗的地震工程學，或透過形成專業興趣的整體來推動，如英國的土木工程協會(Institute of Civil Engineering)。在國際的系絡下，國家學術研究機構或跨國科學聯盟往往會擁有具影響力的關係，在社會較關注具影響力的組織的情況下，便可促進各界在智能或物質方面的投資。
雖然以多元學科研究災害及風險的方式被廣為接受，但建立共同的概念和目標仍是重要的議題。最近提出建立數種概念架構和方法論途徑的觀點已備受國際和各學科領域關注，儘管此做法可能會導致更多的意見討論，但建立共同的概念架構後，可協助組織、引導或監控在減災研究中所投入的制度或專業等研究相關要素，以增加研究的效率和效能。
國際減災策略(ISDR)、聯合國開發計畫暑(UNDP)與其他相關組織合作在2003~2004年建立一個用以理解、引導並監控減災的架構，便是上述觀點的關鍵例證，其目標在於透過共同接受的概念及方法論來提倡並增加合適且有效的減災實務，同時也透過電子會議進行全球專業的討論和制度性的對話。
另外，資料是研究及決策不可或缺的，這些資訊亦是增進災難研究的要素，並可協助永續減災政策的形成；同時也預期不久的將來這些資訊分類、收集的途徑可以促使更多蒐集地區經驗及觀點之災難資料庫的建立。
另一個當代減災研究的領域則是研究災難影響的社會學，研究重心在於了解脆弱性的多元面向及易受災的脆弱團體，而這些研究亦與社會正義、平等以及社會安全和永續家園有關的權利議題息息相關。國際減災策略(ISDR)指出，社會上的弱勢團體、女性及貧窮人口等皆易於因災難事件而遭遇更大的損失，現今許多研究即針對這種情況進行文件整理及分析，而研究動機即在於倡導更有效且平等的災難管理實務。
而由上述研究觀點所延伸，另一減災研究的重點便是全球化政策與災難脆弱性的關係，此研究重心在於全球經濟及貿易實務對於增加人類災難脆弱性的負面影響。
這些議題已對政府減災政策及實務產生高度的影響，亦顯示當代的減災研究已遠遠超出過去傳統上研究天然災害相關物理力量的範圍。
四、各國災難管理相關研究
傳統的災難與減災的相關研究是由特定研究興趣及領域的專業學科進行，而過去十年間則呈現了多元的學科領域皆涉入災難相關研究的現象。相較於過去研究重心在於物質財產、災難情況等物理面向，近年來則開始關注因應風險及災難的人類行為面向。
世界各國中，除了美國和日本早有關於減災研究方面整合的國家研究議程之外，很少其他具有整合的國家性減災研究的例子。然而因為各國意識到災難對社會造成的損失日趨嚴重，便紛紛開始設立研究機構。下列各國的個案可闡明各國皆致力於持續提供關注的焦點，同時也鼓勵更多將研究結果進行制度化的交流及即時的應用。而下列的例子也證明國家在促進研究的過程中，涵蓋了社會中的不同部門並鼓勵不同研究領域間的廣泛對話。
(一)美國
美國在1972~1974年進行第一次的國家天然災害評估，在當時這是項創新的機制，相關資源包括各學術領域災難研究者以及科技實務專業技術等。此項機制的進行是因認知到揭示災難風險的本質應視為國家研究議程，同時應致力於發展更有效的方法以進行風險管理並減少其他可避免的災難發生的可能性。
第二次的國家評估則在1997~1999年進行，其關注焦點在情境的多元性以及因各地區社會、經濟及環境因素等脆弱性不同造成的當代風險要素的動態本質。有超過250位學術專家及實務工作者致力於更新並列出未來10~20年的研究目標，結論揭示應從事減災發展的廣泛性調查。
(二)日本
日本經常受到天然災難的侵襲，因此其減災研究相關組織為數不少。雖然在行政上這些研究組織的編制不在國家預算內，但位於筑波縣(Tsukuba)的國家地球科學及災難預防研究機構(National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention,NIED)和公共事務研究機構(Public Works Research Institute,PERI)則為國家層級的災難研究代表機構。
NIED致力於透過有效並可靠的科技發展以創造安全環境，其設計主持了調查災難發生相關系絡的的研究計畫；而為了回應國內外關注的議題，NIED亦研究地球環境外來的變遷並加強預測因變遷而引發的潛在災難，此研究相關領域包括各種天然災害，其中以地震相關研究最為卓越。
PERI的主要任務為提供科技的協助並傳遞工程學科技的相關研究結果，其研究焦點在於新材料物質的研發、創新建設方法，同時研究加強建設因應風險的措施。
日本亦有許多大學附有減災研究機構，其中兩個具代表性的研究機構分別為京都減災研究機構(Kyoto University’s Disaster Prevention Research Institute,DPRI)及東京大學地震研究機構(Tokyo University’s Earthquake Research Institute,ERI)。
DPRI為天然災害預防和減災研究中心，其研究範圍包括各種天然災害，如地震、火山爆發、山崩、洪水及風災等，同時人為和社會相關因素亦在研究範圍內。
ERI主要研究領域為地震和火山並致力於尋找減低相關風險的方法，其為日本地震研究最具權威性的代表機構。
The Disaster Reduction Alliance(DRA)是國家研究網絡，會員包括許多國際知名災難相關組織，其使命為整合並動員相關知識及研究資源，同時其會員經常在各項災難研究相關事項上進行合作，此合作聯盟並以資訊和研究中心為目標，以改善世界的減災情況。
(三)中國
在中國，減災研究為1998~2001年執行的中國國家減災計畫(Chinese National Disaster Reduction Plan)中的重要部份，國家研究議程則在National Academy of Sciences之下運作，為此設立了國家災難管理中心(National Disaster Management Center)以促進知識的移轉並使其應用於政策和實務。為克服減災研究可能僅由個別學術專業進行探究且片斷不完全的情形，國家科學、工程學、健康等相關領域學會皆在國家研究議程中扮演重要角色；同時，國家科學基金會及以相關議題為使命的基金會，如環境議題、氣候變遷或當代國家發展議題等基金會皆可提供其知識和財務資源，以將其個別任務與社會中更廣泛的減災研究與實務相連結。
(四)印度
印度正從事一項改善風險管理相關資訊內容及資訊可及性的計畫，印度災難管理最高權力委員會(The government of India’s High Powered Committee on Disaster Management)計畫發展一個天然災害知識網絡，這個災難資源網絡（Indian Disaster Resource Network, IDRN）將作為完整建立網絡前的前導，用以儲存、管理並傳遞資訊，同時連結並促進從事災難管理的政府部門、研究機構、大學、社區組織、個人之間的互動及同步的對話。此系統預設為累積經驗的知識庫，並借用網路的優點應用於遠距教學，透過纳入圖書館及其他資源的連結，數位服務將可提供更廣泛的連結途徑至全球資料庫、訓練資料及早期預警系統，同時更預期未來有更多的技術、學術及專業機構連結進入這完整的專業網絡。
五、國內災害防救相關研究
民國八十三年一月十七日，美國洛杉磯發生大地震,造成當地重大生命財產損失。政府為應付此類災難，便效法美、日等先進國家，由內政部研擬「天然災害防救方案」草案，並於八十三年四月二十六日華航名古屋空難後，將其修正為「災害防救方案」。而民國八十八年九二一大地震之後，政府為提升我國災害防救能力並建立防救災體系，通過災害防救法，取代過去之災害防救方案，提供一套災害防救體系與運作方式的正式法律規範，奠定我國危機管理的基礎。災害防救方案與之後的災害防救法，是我國近年來首次針對災害防救所建立的法令規章，在運作與執行上，自有許多可檢討與改進的部分，也成為了我國學術研究的主要對象之一。以陳亮全（1998）針對防災專責機構的研究為例,自從災害防救方案頒行以來，中央到地方成立四個層級的防災體系，各層級會報亦已開始運作，較長期性與計畫性的防救災工作也開始展開。但過去幾年來的風災、土石流或是空難等一連事故緊急應變的挑戰，仍呈現出現行的災害防救方案與防救災體系，尚有不少急待改善與強化之處，因此應否成立災害防專責機構便是其中十分重要的課題。在未設立專責機構的情況下，國內現行防救災體系的運作，雖已對平時及災時的防救工作責任單位及人員有所規範，但其實際事務或緊急應變的執行（含召集人、指揮官以及其他消防或其他災害主管機關之事務）皆由兼職或臨時編組人員性質人員，以及非專責機構的固定人員負責，而使得防救災工作大打折扣。此研究基於國內災害防救工作的真實狀況，從災害防救所必須具有的功能之分析，來探討國內中央層級防救災專責機構的組成及其分工。由於災害防救相關功能涉及之範圍十分廣泛、複雜，若是由一個專責機構完全負責，則此機構之組織將十分龐大，基於專責機構之設置將不增加員額、經費之原則，同時欲在較短時間內建構執行災害防救各階段之功能，該研究認為，雖然有災害防救方案的運作，但仍應將防救災架構予以功能及組織上的調整與強化，建立一救災專責機構，以解決防救災體系面臨的問題。
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