現階段台灣行政發展與改革的課題

在國際和亞太政經生態急速變化的環境下，許多舊有安穩的情形已不復存在，種種無法預見的新問題和潛在的風險，均或多或少影響著各國政府的施政方向。因此，為因應環境變遷，政府改造一直是過去十幾年來，全世界民主政府施政的主要焦點。而歷年來諸多國際評等機構對台灣競爭力提出的指標及數據，都不約而同指出，政府效率及效能問題是影響台灣競爭力的主要因素。所以推動政府改造重新出發正是台灣迫切需要進行的重大工程。

事實上，過去政府亦曾跟著國際潮流，提出或進行許多行政革新或政府再造方案，但成績總不顯著，因此，我們必須從過去的經驗中得到教訓啟發，積極推動嶄新的政府改造工作，以實際行動建立一個「高效能」、「負責任」、「具應變力」的現代化政府。以下，將說明台灣近年來，在有關於行政改革與政府改造的相關作為與措施：

一、民營化

世界各國在自由化、國際化之潮流趨勢下，民營化已成為推展自由化理念的主要政策工具。此乃1980年代以來英、美主政者（柴契爾夫人與雷根）結合個人意識型態與政府機器所大力推動的經濟自由主義（或被稱為新保守主義、新右派）的改革措施，此波改革的細節因為時空背景不同容或有所差異，但直到今天為止，全球採行資本主義制度的政府特別是受到英美文化影響較為深刻的社會，都仍然維持著此一相同的路線發展。[1]

台灣也無法自外於這股潮流。台灣民營化之方式從廣義的定義而言，可大致分為1.所有權轉移，2.經營權與型態改變及3.市場開放等類型。在公營事業民營化方面，政府自1984年開始推動經濟自由化、國際化政策，行政院在1989年採用經濟革新委員會（經革會）建議，儘量縮小公營事業範圍，落實自由化政策，加速國內市場的對外開放。

行政院於1989年七月二十五日，成立跨部會之「公營事業移轉民營推動小組」，並以四指導原則來推動台灣公營事業民營化，其成員包括經建會、財政部、經濟部、交通部、及省政府等各相關機關首長，由行政院經建會主任委員擔任召集人，並由經建會、經濟部國營會及財政部證管會共同擔任幕僚工作。1991年修訂通過「公營事業移轉民營條例」案，於六月四日經立法院三讀通過，頒布實施。經濟部所擬之「公營事業移轉民營條例施行細則」草案，也於1992年二月由行政院頒布實施。自此台灣公營事業民營化始具有較完備之法源基礎。

2002年「公營事業移轉民營條例」再度修正通過，增列政府處理財務艱困公營事業民營化前專案裁減機制，重新修訂民營化時間表，同時積極檢討各國營事業之資產經營問題。在引進私人資本投入交通等公共建設方面，1994年一月制定「獎勵民間參與交通建設條例」，2000年一月通過「促進民間參與公共建設法」，是此種私有化形式的法律基礎。

「公營事業移轉民營推動小組」於1991年八月十六日確定第一波十九家優先移轉民營之公營事業名單，其中屬於經濟部所屬事業有五家，即中鋼、台機、中船、中化、中華工程；屬於財政部者為中國產物保險公司一家；省營部分則有十三家，即高雄硫酸錏、中興紙業、唐榮、台農、台汽、台航、第一、華南、彰化三商銀、台灣中小企銀、台灣土地開發、台灣人壽及台灣產物，預定移轉民營之規劃。後因1990年六月經建會主委人事易動，該小組即未曾再召集會議。此後推動公營事業民營化工作，即委由各事業主管機關就其權責範圍內，負責推動轄下事業之民營化。

經建會在公營事業移轉民營推動小組停止運作後，仍繼續扮演行政院層次之民營化幕僚單位，但其角色已由主動趨向被動，其主要工作係追蹤各部會執行進度及解釋移轉民營法令。通常是當事業主管機關於執行民營化時遇有「公營事業移轉民營條例」等相關法令疑義陳請行政院解釋時，由行政院協調各部會共同處理。

近來，台灣所實施的相關民營化政策，無論是公營事業民營化如中華電信釋股案，BOT案如台灣南北高速鐵路、污水下水道工程、ETＣ案、以及高捷弊案，常引起賤賣國產以及圖利財團等爭議。因此，目前國外對於實施民營化政策已有反思的呼聲，台灣對於民營化政策也到須重新檢視的時刻。

二、行政法人

近年來行政院在推動政府改造的工作上，訂定「去任務化」、「地方化」、「法人化」、「委外化」等四大工作方向進行改革。依照行政院的說明，其中推動法人化的目的，在組織改造方面，主要是朝向行政法人制度規劃，並推動「行政法人法」之通過，希望將不適合或不需由政府機關推動之公共任務交由行政法人來處理，打破以往政府、民間體制上之二分法，俾使政府在政策執行之機制選擇上，更具彈性與效率，並適當地縮減政府之組織規模；同時引進企業經營之精神，使相關業務之推行更具專業化、更講究效能；而且將行政法之機制由現行法規鬆綁，不受政府有關人事任用與會計制度之束縛。行政法人制度，係「行政院組織改造推動委員會」所推動有關政府改造的一項重點。行政院曾經完成「行政法人法」草案的研擬，此外，並獲得立法院的支持而將國立中正文化中心改制為行政法人當作實驗。依照行政院之說法，現行之「行政法人法」草案之主要內容如下：

1.本法定位：定位為基準法，個別行政法人之設立仍需量身訂製特別法（個別法或通則法）作為依據，但不得與本法牴觸。

2.營運自主與監督：行政法人應定期提出營運計畫。監督機關對於行政法人之營運，原則上僅採適法性監督，並以事後監督機制為主。但行政法人重要之營運、管理、人事、會計等規章應事先報請監督機關備查。

3.意思決定機關：行政法人之意思決定機關有董（理）事會及首長制之選擇，原則上採董事會制，成員由監督機關指派，並有任期及利益迴避規定。

4.財務方面：財務規劃原則由行政法人自主，僅保留監控機制。監控機制包括：重要決定必須有董事會合議、設置監事或監察人及內部稽核制度等內控機制；外控包括會計師簽證、重要財產處置、舉債限制及報核。立法及審計僅保留有限度的監督。

5.人事方面：新進人員不具備公務員身份，由行政法人自訂人事規章進用、管理。現有人員權益充分保障；隨同移轉之公務人員可保留身分，維持原有權益。

6.財產方面：區分公有及自有財產，政府核撥經費除指定用途者外，納入法人自有財產自行運用。

7.採行績效評鑑制度：監督機關應評量行政法人績效，並影響下一年度核撥經費。並強調資訊公開及透明化。

8.行政院以外之高層政府機關與地方自治團體可準用本法，設置行政法人。大學則可依其特性，有不同之設計。

三、行政三法

1.中央行政機關組織基準法

2004年6月11日立法院會三讀通過中央行政機關組織基準法，行政院機關數採總量管制，以13個部、4個委員會、5個獨立機關為限。而央銀、選舉委員會、公平交易委員會、金融監督管理委員會、通訊傳播委員會等五大獨立機關，正副首長及合議制成員，需經立法院同意始得任命。

依新法規定，政府機關將從現行的五級制，改為「院」、「部、委員會、獨立機關」、「署、局」、「分署、分局」四級制。機關內部層級彈性調整、不必逐級設立，縮短決策流程。

該法規定，行政院應於本法公布後3個月內，將「行政院組織法」及「行政院功能業務與組織調整暫行條例」送立院審議，其他機關之組織法規或其他相關法規，與該法規定不符者，由行政院限期修正，並於行政院組織法修正公布後一年內函送立法院審議。

2. 行政院組織法修正草案

行政院組織法，於1947年3月31日公布，於1948年5月25日施行，並先後於1947年4月22日、1947年12月25日、1948年5月13日、1949年3月21日、1952年11月20日、1980年6月29日等經過6次修正，除前兩次修正，為全般性之檢討外，自1948年以後4次修正，僅限於第3、5條設置機關規定條文，1949年修正時，將原有直轄機關15部3會1局，緊縮為8部2會1處，1952年修正時增列新聞局，直轄機關計有8部2會1處1局，維持組織型態迄今，1980年修正時則將司法行政部更名為法務部。

行政院組織法於1947年三月三十一日國民政府制定公布時，原計設置十四部三會。殆因政局震盪，於1949年三月二十一日修正為八部二會，整體基本架構雖沿用至今。所以於1987年八月成立專案小組研修行政院組織法，建議在原有的「八部二會」外另行增設四部，即衛生福利部、文化部、農業部及勞動部，修正後成為「十二部二會」，經行政院會議通過後於1988年十月送請立法院審議，後因重新修正政府業務發展與檢討組織之需要，於1990年六月行政院函請立法院撤回該修正草案。

直到1998年六月成立「行政院組織法研究修正專案小組」，初步確定行政院組織架構共十九個機關，並依據政府機關組織基準法及總員額法二草案相關規範，進行行政院組織法之研修，於1998年九月十五日送請立法院進行審議，並在1999年著手進行各部會組織法的研修工作。

但由於中央行政機關組織基準法及總員額法的修法過程持續進行，使得行政院組織法的研修進度亦受到影響。於2000年民進黨取得執政權後，便在2001年設立政府改造委員會，依據台灣社會變遷、經濟情勢與政府未來發展需要，提出「顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府」五大理念，規劃打造一個「具有全球競爭力的活力政府」，嗣經參酌改造委員會研議成果，於2002年四月間提出新的行政院組織法修正草案，函送立法院審議。

2004年六月二十三日由立法院通過的「中央行政機關組織基準法」（以下簡稱基準法）規定，行政院得最多設立十三個部、四個委員會及五個相當二級獨立機關。行政院配合基準法的總量管制要求及第三十五條第一項規定，爰再次審酌台灣政治、經濟與社情勢變遷需要，重行擬具「行政院組織法」修正草案，計十三條。

行政院組織改造可分為院本身、部會數目、部會之內之組織之任務的調整與機關設置調整安排、決策流程的改造。目前的設置情形為37個部會，另有中選會、公平交易委員會、消費者保護委員會、飛航安全委員會。行政院本部置秘書長與眾多內部單位，部會內部設有司處與科，內部的職缺絕大部分為公務人員屬性，非經考試及格任用者難以錄用，其有關組織與職缺，均已於組織法律詳細規定。

3. 中央政府機關總員額法草案

政府機關員額為組織結構之要素，其管理能否適時配合政策與業務需要，發揮彈性調整之功能，攸關政府整體施政效能之展現。依「中央法規標準法」之規定，行政機關之組織原應以法律定之，而以往立法體例，對各個職稱需用員額數，均詳作硬性規範，使機關因配合政策及業務實際需要必須調整編制，或遇有特殊用人需求時，即須經由法制作業程序進行組織法律之修正，造成立法部門審查法案之負擔，亦難以適應行政機關實際需要，實有必要訂定機關員額總數之基準法律。

為使當前員額管理法制及實務，契合施政需要，因應行政事務多元化之發展，並達成將整個政府改造成為精簡、彈性、不斷創新、有應變能力之目標，爰經審慎檢討現行員額管理之相關問題，研析鄰近國家對機關員額管理事項之作法，並依現行法律有關授權訂定組織編制表之規定，擬具「中央政府機關總員額法草案」，期從員額管理面之改造，以提昇政府競爭力，同時在尊重立法部門透過預算案監督之權責下，達成活化員額管理法制、訂定政府用人合理水準指導原則，以及建構員額彈性調整機制之目標。其重點如下：

（1）明定本法適用範圍及員額之分類。（草案第二條及第三條）

（2）明定各類員額最高人數，各級政府得於其業務功能調整期間另定增編之編制表及員額數。（草案第四條）

（3）明定機關員額訂定之權責、程序，以及員額訂定後，應編入總預算案，送請立法院審議。（草案第五條）

（4）明定機關員額設置與分配應考量政策性與業務性因素、員額統籌調配之原則、員額裁減、調整或移撥之時機，以及年度執行中，因特殊需要增員應具備之要件及處理程序。（草案第六條至第八條）

（5）明定配合銓審作業，訂定編制表之原則。（草案第九條）

（6）明定機關申請替代役應與本法員額管理規定密切配合，替代役需求人數，應循員額分配程序，由行政院員額管制機關初審分配。（草案第十條）

（7）明定由行政院指定專責機關或單位掌理員額管理事項，有關員額管理辦法及為實施精簡人員優惠處理辦法，由行政院定之。（草案第十一條及第十二條）

觀察台灣現行政府改造之革新內容，在新公共管理思潮與治理理念的領航下，一方面積極進行內部組織結構與行政作業流程的重整，另方面也主動向外接軌民主政治與公民社會的制度變革，方向上相當符合西方民主政府的主流思想與發展，誠然值得肯定。然而，需要進一步體會的是，西方民主政府所發展出來的這些新公共管理思潮與治理理念，在實踐作為上有其社會環境相應的思想價值與行為模式之支撐，即便有些思想行為上的調整需要，其幅度也相對來得較小，容易適應。但台灣的社會文化環境與歐美相去甚遠，思想行為模式也與西方社會大異其趣，在引進這些成熟文明社會的知識與革新模式時，除了技術與制度層次的學習外，是否也需要考慮到這些文化體系與社會思想行為模式的差異，並且適當合理之學習，特別是政治人物之理性、尊重、包容等民主價值觀念與態度的學習。

[1] 詹中原、謝麗秋，民國95年，＜台灣民營化政策之再檢視＞，憲政(研) 095-031 號，http://www.npf.org.tw/particle-2135-2.html