建立永續的社會包容福利政策與行動—以基隆市為例

壹﹑變遷歷程中被邊緣化的城市

全球化的滾輪帶動了很多城鄉快速的發展，不僅是區域經濟轉型、住宅的價格高漲、交通運輸更快速；而且工作模式及生活機會都朝競爭性的方向在推動。然而，在變遷過程中，也可能弱化了原本具有相當經濟水平的城市競爭力，也使得在地的生活機會受到擠壓，住民的生存議題也產生變化。基隆，即是在變遷歷程中被邊緣化的城市之一。

（1）居民眼中的生活空間

「民國五0年代，大量的美援皆從基隆港進口，基隆港的重要性跟碼頭工人的收入在當時都非常的高，據說當時的物資用全部的火車去載，有多少的火車就能載多少貨。」

「很難想像，我年輕的時候這裡有多繁榮。」

「這些船上的貨櫃量是三十年前的一半還不到。」

這些住在基隆長達二、三十年以上的居民，從他們的描述可以勾勒出一部分基隆早年繁榮盛景、鐵路運輸的重要性以及潮濕的氣候特色；三十年前的基隆孩子很多都讀海事或水產相關科系，是將來「最有出路」的方向，當時的青壯年大多在碼頭工作或是上船跑遠洋，也有鐵路、裝卸、運輸等行業，基隆港是溝通國際貿易的主要窗口，也是台灣與國際接軌的重要據點。

（2）焦點轉移──基隆港的沒落

高雄港跟台中港在民國七0年代之後，分擔了基隆港的重要性，再加上國際貿易、基隆腹地相對較狹小的受限、產業型態改變以及相對較高的關稅，基隆港進出口量受到很大的衝擊，報關、碼頭、貨運等行業都受到很大影響，基隆臨港線的重要性自然大不如前，另外，公路交通的發達也嚴重衝擊鐵路運輸。

基隆港俱備軍、商、漁三用途，曾排名世界第七大貨櫃港，因此基隆市的國際化及商業化甚早，居民也多仰賴港口維生。…受到十年前全球景氣低迷影響，港埠作業量減少，人口外移現象逐年明顯，近年來更因雪山隧道通車，分散了觀光人潮，使得基隆市的發展更加雪上加霜（黃俊欽，2010a）。

基隆港盛況的殞落，是一連串牽動的關係，從其他縣市的港口替代，到全球景氣波動，港口營運和商業生態持續低落，在地居民無法繼續「靠海吃海」必須到外縣市求生存或直接外移他鄉；基隆的老化人口比例相對攀升，許多早年的建設、鐵道、房屋都因年久失修及海風吹拂[1]，搭配無時無刻不陰鬱的天氣，基隆港大起大落的變遷，在居民眼中格外悲情，很難想像這裡曾是「商業活動蓬勃的國際港都」只能在每天上午五點半到八點，看到基隆火車站、客運站擠滿外出工作的通勤族。

（3）合併五都就是解套的辦法？

基隆，這個倚賴國際港及戰略樞紐維生的港口型都市，長期受限於發展腹地趨於飽和，加上鄰近新北市升格後所呈現出的明星姿態，基隆市的重要性有逐漸被邊緣化的趨勢，地方人士甚至悲觀認為：「基隆市的未來只能等待『被合併』」（黃俊欽，2010b）。

基隆不僅維持著三十年如一日般的生活樣貌，更在五都之後被邊緣化，再由於多山坡地及海港特性，現存的商業活動大都集中在海港附近的仁愛區，是基隆市面積最小、人口稠密度最高的地方，實地研析整個基隆地區之社會與經濟處境，有太多弱勢人口存在鄰里間，一方面無法於在地謀生，一方面亦難以在就業質量均低落的基隆找工作，累積雙重弱勢的排除，動彈不得。

貳﹑你幸福嗎？

誠如基隆人所知的，「基隆有三高，高失業率、高離婚率及高自殺率」，因著這三高，基隆也是全台最不快樂的城市之ㄧ。而基隆的高失業率，使許多家庭的生活陷入困境，孩子的教養問題成為一大負擔。儘管於2009年基隆終於擺脫三高的夢魘，但是，綜觀近兩年的概況，在2011年及2012年天下雜誌的幸福城市大調查中，基隆市一直在「非5都組」縣市排名最後（詳見表1)（天下雜誌， 2011 & 2012)。若政府沒有擔負起資源重新分配調節的角色和任務，非五都縣市可能成為「全球化災區」』（天下雜誌，2010）。而在《天下》調查中，最大的災區是基隆市。基隆人不但對現狀的幸福感是最低的（詳見表2)，也是想逃離外移者最多的都市（天下雜誌，2011 & 2012）。對基隆在教育、環境和增加工作機會等表現，持負面評價者多於正面。五都合併後，超過五成五斷言沒有競爭力，已陷入最快被邊緣化的危機（天下雜誌，2010, 2011 & 2012）。

表12012「幸福城市大調查」總排名

組別	縣市	分組排名		今年總分
組別	縣市	2012	2011	今年總分
五都組	台北市	1	1	333.52
	台南市	2	3	269.08
	高雄市	3	2	249.44
	新北市	4	5	243.57
	台中市	5	4	234.48
	平均 266.02
非五都組	新竹市	1	3	307.00
	澎湖縣	2	1	306.72
	宜蘭縣	3	4	300.43
	新竹縣	4	9	299.33
	桃園縣	5	5	286.03
	苗栗縣	6	8	283.56
	花蓮縣	7	6	283.43
	嘉義市	8	2	278.10
	彰化縣	9	10	268.63
	台東縣	10	13	266.49
	屏東縣	11	11	265.14
	嘉義縣	12	7	257.68
	雲林縣	13	12	247.56
	南投縣	14	14	233.65
	基隆市	15	15	205.33
	平均 272.60

註：金門縣、連江縣因統計資料不齊，故不列入排名
資料提供：2012《天下雜誌》幸福城市大調查

基隆坐擁特殊的歷史意義、自然景觀和文化地景，卻也因為它的特殊性，似乎被併入哪一「都」都不適切，在合併聲浪中，居民期待更多資源和交通便利，期待基隆的鐵路運輸能夠捷運化，但也有居民提出：「難道我們只能被動期待合併帶來的好處嗎？我們不能主動多想想能為基隆做些甚麼？」

若只片面想著要合併、得到更多資源促成交通改善或社會福利，弱勢的區域、家庭很難因基隆市行政等級改變而好轉，因為基隆的弱勢與邊緣發展是一連串變遷脈絡的呈現，單方面想像以較多的預算、經費再造榮景，是無法讓基隆最弱勢的在地居民得到實質幫助。

表2你覺得生活在目前居住的縣市幸不幸福？

排名	縣市	幸福比例 (%)	排名	縣市	幸福比例 (%)
1	宜蘭縣	91.9	12	台中市	81.3
2	金門縣	91.6	13	高雄市	81.3
3	台南市	90.2	14	台東縣	80.7
4	連江縣	89.7	15	新竹市	80.6
4	澎湖縣	89.7	16	屏東縣	80.4
6	花蓮縣	89.4	17	嘉義市	79.5
7	苗栗縣	88.0	18	南投縣	78.4
8	桃園縣	84.1	19	雲林縣	74.0
9	新竹縣	83.6	20	新北市	72.6
10	嘉義縣	83.0	21	台北市	68.5
11	彰化縣	81.7	22	基隆市	52.5

資料提供：2012《天下雜誌》幸福城市大調查

尤其，張菁芬（2010）研究結果發現，經濟、所得以及就業的排除，是十分值得關注的議題；同時，在社會福利資源、教育資源、醫療資源，甚至目前刻正推動的長期照護，都面臨著區域資源的差異。由張菁芬的研究資料中隱然發覺弱勢者與居住區域和居住資源之間是有所關聯的。在論述社會排除「生存權」的議題應是被優先討論時，這些可能面臨區域排除的弱勢者，面臨因居住區域而比其它人更遭受到「生存危機」的議題。而也是社會制度在回應需求，提供服務時，應考量透過制度的設計克服區域面向的排除議題。的確，由以上的發現中，空間與區位意指著「社會資源」、「關係」與「生存機會」的議題。對於都市貧窮的一連串分析應從更大的社會及經濟面向的排除著手，關注弱勢鄰里積累的議題。

參﹑社會福利現況特質分析

在行政區域劃分方面，基隆市共分為7個區，即中正區、信義區、仁愛區、中山區、安樂區、暖暖區與七堵區，其中七堵區面積最大，占全市面積42.38%，仁愛區最小，由人口分布的情況得知，基隆市人口分布[2]不均的情況相當明顯。由圖1可知，和慶、百福等14個里，人口數高於5,000人；友二、瑪西等27個里，人口數低於1,000人。人口密度與分佈情形，往往決定了一個地區的發展，包含了其產業或是地方特性等。基隆市各地人口成長隨都市發展程度不一呈兩極化現象。

圖 1 基隆市人口分布情形

一、弱勢人口群的分析

深入分析人口組成及老化情形，表3所呈現的基隆市人口年齡組成分配，可看出基隆市之老化指數已逐漸攀升。若以表4觀察目前基隆的弱勢人口的概況，基隆的身心障礙者人數、原住民及新住民的人數皆高於全國的平均值。

首先，以身心障礙占基隆市總人口比率論之，以基隆市安樂區的身心障礙人口比率最高（詳見圖2)；若以新住民的人口分析之，則以中正區及安樂區兩區的比例最高（表5)。張菁芬、黃映翎（2008) 為更了解新移民的居住空間議題，運用GIS資料進行分析：爾後就沒有更多的論述與分析，實為可惜。檢視目前的現況，基隆市對於特殊需求住民以及跨文化人口群在基隆的分布及服務特質，仍未依不同人口群的需求及區域分布特質，發展出不同的服務特色。

表3 基隆市2001至2010年人口指數表

年別 (西元)	總人口 (人)	年齡組成						老化* 指數 (%)
		0-14歲		15-64歲		65歲以上
		人口數 (人)	百分比 (%)	人口數 (人)	百分比 (%)	人口數 (人)	百分比 (%)
2001	390,966	78,924	20.19	276,626	70.75	35,416	9.06	44.87
2002	391,450	77,548	19.81	277,560	70.91	36,342	9.28	46.86
2003	392,242	75,068	19.14	280,015	71.39	37,159	9.47	49.50
2004	392,337	72,962	18.60	281,270	71.69	38,105	9.71	52.23
2005	391,727	69,931	17.85	282,487	72.11	39,309	10.03	56.21
2006	390,633	67,198	17.20	283,153	72.49	40,282	10.32	59.95
2007	390,397	64,533	16.53	284,717	72.93	41,147	10.54	63.76
2008	388,979	61,293	15.76	285,787	73.47	41,899	10.77	63.36
2009	388,321	58,303	15.01	287,475	74.03	42,543	10.96	72.97
2010	384,134	54,388	14.16	287,400	74.82	42,346	11.02	77.86

註：老化指數的計算方式為：(老年人口數÷幼年人口數)×100

資料來源：內政部（2010）。http://www.moi.gov.tw/stat/。

圖2身心障礙占基隆市總人口比率 (%)

資料來源：主計處（2012)

表 4 基隆市歷年弱勢人口數量比較表


年份	2003		2004		2005		2006		2007		2008		2009		2010
	數量	百分比	數量	百分比	數量	百分比	數量	百分比	數量	百分比	數量	百分比	數量	百分比	數量	百分比
全國總戶數	7,047,168		7,179,943		7,292,879		7,394,758		7,512,449		7,655,772		7,805,834		7,937,024
全國總人數（人）	22,604,550		22,689,122		22,770,383		22,876,527		22,958,360		23,037,031		23,119,772		23,162,123
基隆市戶數(戶)	136,642		138,572		140,026		140,816		142,640		144,212		146,136		147,187
基隆市總人數（人）	392,242		392,337		391,727		390,633		390,397		388,979		388,321		384,134
全國低收入戶（戶，佔全國％）	76,406	1.1%	82,783	1.2%	84,823	1.2%	89,900	1.2%	90,682	1.2%	93,032	1.2%	105,265	1.3%	112,200	1.4%
全國低收入戶人數（人，佔全國％）	187,875	0.8%	204,216	0.9%	211,292	0.9%	218,166	1.0%	220,990	1.0%	223,697	1.0%	256,342	1.1%	273,361	1.2%
基隆市低收入戶數(戶，佔市％)	1,043	0.8%	1,138	0.8%	1,151	0.8%	1,316	0.9%	1,330	0.9%	1,272	0.9%	1,385	0.9%	1,443	1.0%
基隆市低收入戶人數（人，佔市％）	2,246	0.6%	2,404	0.6%	2,552	0.7%	2,990	0.8%	3,348	0.9%	3,247	0.8%	3,538	0.9%	3,743	1.0%
全國原住民戶數(戶，佔全國％)	127,628	1.8%	133,155	1.9%	137,753	1.9%	142,298	1.9%	146,861	2.0%	151,467	2.0%	156,517	2.0%	160,816	2.0%
全國原住民人數(人，佔全國％)	444,823	2.0%	454,951	2.0%	464,961	2.0%	474,919	2.1%	484,174	2.1%	494,107	2.1%	504,531	2.2%	512,701	2.2%
基隆市原住民戶數(戶，佔市％)	2,137	1.6%	2,210	1.6%	2,299	1.6%	2,375	1.7%	2,484	1.7%	2,581	1.8%	2,638	1.8%	2,706	1.8%
基隆市原住民人數(人，佔市％)	7,317	1.9%	7,466	1.9%	7,677	2.0%	7,873	2.0%	8,186	2.1%	8,515	2.2%	8,631	2.2%	8,686	2.3%
全國身心障礙人數(人，佔全國％)	861,030	3.8%	908,719	4.0%	937,944	4.1%	981,015	4.3%	1,020,760	4.4%	1,040,585	4.5%	1,071,073	4.6%	1,076,293	4.6%
基隆市身心障礙人數(人，佔市％)	14,514	3.7%	15,475	3.9%	16,234	4.1%	16,987	4.3%	17,586	4.5%	18,220	4.7%	18,992	4.9%	19,508	5.0%
全國獨居老人人數(人，佔全國％)	48,637	0.2%	48,171	0.2%	47,469	0.2%	48,561	0.2%	48,666	0.2%	47,943	0.2%	49,399	0.2%	47,256	0.2%
基隆市獨居老人人數(人，佔市％)	643	0.2%	584	0.1%	483	0.1%	497	0.1%	524	0.1%	495	0.1%	447	0.1%	432	0.1%
全國外籍配偶人數(人，佔全國％)	_		336,483	1.5%	364,596	1.6%	383,204	1.7%	399,038	1.7%	413,421	1.8%	429,495	1.9%	444,216	1.9%
基隆市外籍配偶人數(人，佔市％)	_		7,069	1.8%	7,574	1.9%	7,857	2.0%	8,122	2.1%	8,328	2.1%	8,686	2.2%	8,979	2.3%
基隆市特境家庭戶數（戶，佔市％）	_		_		_		67		105	0.1%	107	0.1%	189	0.1%	140	0.1%
全國家暴通報件數（次）	_		_		66,080		70,842		76,755		84,195		94,927		112,798
基隆市家暴通報件數（次）	_		_		969		1,169		1,574		1,422		1,408		1,839

資料來源：主計處（2011)

表 5 新移民人口分佈情形

年代區域	2010		2011		2012(July)
年代區域	外籍	中國大陸	外籍	中國大陸	外籍	中國大陸
總數	4776	3588	4722	3486	4458	3287
七堵區	672	460	688	462	647	437
中山區	678	494	660	481	642	465
中正區	859	672	851	654	800	613
仁愛區	625	475	617	465	579	436
安樂區	871	664	855	639	807	601
信義區	603	479	583	450	546	421
暖暖區	468	344	468	335	437	314

資料來源：主計處（2012)

若針對兒少保護進行比較，基隆市平均每萬名0至未滿18歲人口中兒童及少年性交易案件，基隆市為2.03％高於全台灣地區的平均值0.97％，若將基隆市和大台北鄰近跨縣市比較，基隆市亦高於鄰近縣市。再而，分析平均每萬名 0至未滿18歲人口中，兒童及少年保護案件受虐者人數，基隆市為52.75高於全台灣地區的平均值39.03％，若將基隆市和大台北鄰近跨縣市比較，基隆市僅次於宜蘭縣，高於台北市、新北市及桃園縣。

表 6兒少保護現況-跨縣市比較

項目	臺灣地區	新北市	臺北市	宜蘭縣	桃園縣	基隆市
平均每萬名 0-未滿18歲人口中兒童及少年性交易案件查獲人數
2006	1.19	1.65	2.42	0.38	1.95	1.05
2007	1.15	1.5	2.6	2.16	1.44	0.24
2008	0.89	0.82	1.72	0.61	2.04	0.63
2009	0.87	1.19	1.23	1.26	2.04	0.39
2010	1.23	1.26	1.98	0.87	1.69	0.41
2011	0.97	1.14	1.12	0.11	1.22	2.03
平均每萬名 0-未滿18歲人口中兒童及少年保護案件受虐者人數
2006	19.55	25.42	6.14	30.84	17.3	16.96
2007	26.88	26.88	19.32	34.04	24.35	14.99
2008	27.78	20.88	20.45	59.74	24.14	28.22
2009	27.9	21.36	17.82	51.44	34.97	31.68
2010	39.29	27.57	36.53	64.8	40.1	36.66
2011	39.03	28.11	32.12	63.41	13.72	52.75

註解：

1.指標項：平均每萬名0-未滿18歲人口中兒童及少年性交易案件查獲人數：(人／萬人)定義：每萬名0-未滿18歲之兒童或少年，在一定期間內因性交易案件被查獲之人數。

公式：(兒童及少年性交易案件查獲人數／年中0-未滿18歲人口數)*10,000

●年中0-未滿18歲人口數(人）

(上年年底0-未滿18歲人口數+本年年底0-未滿18歲人口數)/2

●兒童及少年性交易案件查獲人數(人）

係指依據兒童及少年性交易防制條例規定所執行案件之查獲人數。

2.指標項：平均每萬名 0-未滿18歲人口中兒童及少年保護案件

受虐者人數：(人／萬人)定義：每萬名0-未滿18歲之兒童或少年，在一定期間內因兒童或少年保護案件受虐者人數。

公式：(兒童及少年保護案件受虐者人數／年中0-未滿18歲人口數)*10,

●兒童及少年保護案件受虐者人數 (人）

係指依兒童及少年福利法第30條規定之虐待或遺棄等情形。

( 註記：配合兒童及少年福利法，93年起提供本項資料。)

資料來源：內政部
表 7 基隆市兒少保護現況

年代	平均每萬名0-未滿18歲人口中兒童及少年性交易案件查獲人數	兒童及少年保護案件受虐者人數	平均每萬名0-未滿18歲人口中兒童及少年保護案件受虐者人數
2006	1.05	145	16.96
2007	0.24	124	14.99
2008	0.63	225	28.22
2009	0.39	242	31.68
2010	0.41	267	36.66
2011	2.03	363	52.75

資料來源：主計處（2012)

二﹑服務輸送的情況

若以服務的需求論之，由於區域及環境脈絡的變化，需求人口群的確會有所變化；然而，有效能的服務輸送將有助於需求的滿足。2012《天下雜誌》幸福城市大調查顯示，基隆市政府的行政效率居所有縣市排行的最後一名，其中所隱含的議題，不僅是行政服務未能明確掌握福利人口群的需求、區域福利的特質，更未能實質針對問題進行快速改革。

圖3縣市政府行政效率滿意度：非五都組的比較
資料來源：2012《天下雜誌》幸福城市大調查

肆﹑朝向永續的社會包容政策行動建言

綜觀以上的討論，目前基隆市的社會福利應以重視「生存要件」之面向為切入點，推動發展性社會工作與福利服務的推展。其中，針對減少被排除的現象，應著重在三層面：第一，供給面正義與否的判斷標準，第二，被排除者指標及補償的層面的建構，第三，實踐公民社會的基本架構（張菁芬，2010：41），亦即落實當前福利制度對這些被排除者的關懷。以下針對朝向永續社會包容政策時須考量的面向提出建言：

一、理念面向：在空間與生活機會的議題論述下，目前實務工作處理弱勢服務的工作模式應以朝向社區為本（community-based）的發展性社會工作為介入的取徑，將發展性社會工作中使用投資策略（Midgley and Conley, 2010）運用於弱勢議題的推動。

二、政策面向：應整合社會福利與經濟的發展策略，發展具深厚人文底蘊的特色城市，並撰述基隆市的社會福利政策白皮書，依規劃時程具體落實政策目標。

三、服務整合面向：首先，應以證據導向(evidenced-based)的服務模式推動社會福利工作；因此，依區位特質規劃服務模式，以及考量區位特質進行資源再配置乃當前要務。其次，整合服務與經濟的發展策略，考量社會資本與福利議題下規劃具發展性的服務模式；最後，應思考結合科技與人文關懷優質服務，其中包括基本資料庫的建置、將GIS運用於福利服務的分析脈絡；以及結合E化社會，發展多元的服務模式。

四、活化在地社會資源：應針對在地資源的運用進行分析，並吸納在地專業領域的專家學者成立城市再造研發團隊。

參考資料：

天下雜誌(2010)2010《天下雜誌》幸福城市大調查，天下雜誌第455期。

天下雜誌(2011)2011年22縣市《天下雜誌》幸福城市大調查，天下雜誌第480期。

天下雜誌(2012) 2012年《天下雜誌》幸福城市大調查，天下雜誌第505期。

張菁芬 (2010) 《台灣地區社會排除臺灣地區社會排除現象分析：指標建構與現象分析》，台北：松慧。

黃俊欽（2010a）〈國際港風光不再，基隆的未來只能等待被合併〉。《新聞追追追》(2010/11/23) 。http://www.nownews.com/2010/11/23/11490-2665577.htm。下載日期2011年12月26日。

黃俊欽（2010b）〈看問題/內憂外患：基隆港面臨嚴峻挑戰〉。《今日新聞網》(2010/11/23)http://www.nownews.com/2010/11/23/11490-2665592.htm。下載日期 2011年12月26日。

羅秀華（2012)《社會工作與社會發展：發展性社會工作的理念與技術》，台北：松慧。

Midgley, James and Amy Conley ed.(2010). Social Work and Social Development：Theories and Skills for Developmental Social Work. Oxford.

[1]有許多空房都被謠傳有鬼故事，例如海洋廣場斜對面、高架橋底下有一棟洋房，當年是一戶有錢人家蓋的三層式建築，可以算是特別的古蹟，不過似乎沒人有意願保存修復。基隆也有很多有名的廢墟，意外吸引愛好攝影人士前去拍照。

[2] 基隆市約38萬的人口，共7個行政區，157個里。