壹、公部門運用知識管理的背景與現況
整體而言，知識管理是指有計畫與系統性地建立、分享、應用與更新知識，以提升組織的效能與成本效益（Wiig, 1997; Davenport & Prusak, 1998; Applehans, et al., 1999; 郭昱瑩，2002）。像過去公部門中許多管理改革如全面品質管理、目標管理或策略規劃一樣，知識管理也在被導入我國政府部門的一開始
以公務人力發展中心與高雄市政府公教人力資源發展中心為例，兩機關都認為為了提升組織競爭優勢，在組織管理的各個面向上都應具體實踐知識管理。在做法方面，兩機關都是從流程再造開始，先做好導入之事管理的前提要件，消除員工不必要的抗拒心理，然後才正式推動知識管理。公務人力中心先從業務減量開始，消除人力不足的問題後才開始推動；高雄市政府公教人力資源發展中心在推動知識管理之前，則先進行內部組織變革（部門調整－教輔研三合一制），推衍出一套標準作業程序，然後把知識管理文化帶進組織中。由於對知識管理的重視，兩中心都指派專人或專門小組負責推動與執行：公務人力發展中心成立了知識管理暨流程再造專案小組負責推動，而高雄市政府公教人力資源發展中心則是由專人（主任特別助理）負責推動(張榮發，民91：p155-156)。
而根據問卷研究調查，我國政府部門（行政院三十六個直屬機關、台灣地區二十三個縣市政府，以及高雄市政府、台北市政府）的知識管理在短時間內就為中央政府及縣市政府機關普遍認可。超過65%的機關知識管理負責人已將知識管理訂為三年內的優先管理改革，55%指出其所屬機關的人員彼此之間已建立知識分享與交流的習慣，60%的機關中，人員會主動安排並參與知識性的活動，更有80%以上的機關知識管理負責人回答其機關中的人員會主動提供所有的知識給需要的同事，進行工作知識的傳遞。此外，在科技面向方面，幾乎所有的機關知識管理負責人所屬的機關都已建立專屬的內部網路來進行資訊溝通，網際網路的運用更是普遍，已有超過半數的機關已建立公共資料庫來儲存與分享知識。雖然我國政府部門的知識管理仍處於初期發展階段，問卷研究調查結果也發現我國公部門的知識管理與過去行政改革的程序缺乏彈性，偏重紙上作業的情況相比（GAO, 1993），各機關的知識管理並未被強迫使用統一的制式程序。各機關中負責推動知識管理的單位不但包括傳統的計畫單位，資訊單位的角色也很吃重。此外，一成左右的機關另行指定特定的知識管理團隊負責相關事宜，更有超過三成以上的機關計畫仿效企業設置知識長一職來統籌知識管理的相關工作(黃朝盟p157-158)。
貳、公部門運用知識管理的限制
在過去，各種行政改革運動在落實至公部門機關時，往往都會遭遇到困難與限制，而知識管理亦不例外。首先，根據張榮發的研究，在推動知識管理時遇到的主要困難都是在人員的這個面向上，不管是人力短缺、知識系統操作或是或是天性使然。這是由於近年來，各機關推行人力精簡政策，若同時進行知識管理，組織成員會有業務增加的疑慮與壓力（張榮發，民91：p133）。其次，大多數機關對於人員的績效評估標準並未涵蓋知識管理方面的表現，也僅有極少數機關會實質地鼓勵組織人員進行知識分享與交流。第三，由於世界性政府電子化的趨勢，多數行政機關都已大力投資於資訊科技的建置，但在快速進行資訊科技升級的同時，機關的領導階層卻似乎未同時考慮人力升級的投資。第四，在問卷研究調查中發現，受訪者認為「缺乏時間與資源來進行知識分享」是推動知識管理時最大的困難。機關的高層主管雖有意願進行知識管理，但顯示的投入程度與承諾仍偏低。各機關對於知識管理的宣傳推廣活動頻率甚低，花費於知識管理的工作經費也不到機關總支出的1%（黃朝盟）。
參、國外災害防救知識管理相關研究
聯合國國際減災策略組織(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)在其報告中指出，有效的災難風險管理，有賴於所有利害關係人能獲取相關的消息和情報並據此做出決策。因此，資訊的交換和便利可及的交流管道成為重要的關鍵：資料對於進行中的研究、國家計畫、災難監控以及風險評估皆為不可或缺的要素，因此減災各面向的基礎便是資訊的普及和一致。資訊可描述情境、提供參考資料並提供接近資源的途徑，同時也建立許多有效的關係。現代通訊的快速發展可協助經驗的紀錄及宣傳、專業知識的傳達並對決策過程有所貢獻。
將資訊管理的新發展與已建立的傳統方法加以整合，可使人們對災害和風險有更深的了解，同時資訊也可透過公共察覺方案加以宣傳，對災難減緩體系和早期預警系統的建立皆有所幫助。
ISDR在其報告中繼續闡述當今資訊管理技術在防救災工作上所能發揮的優勢。減災議題與大眾的關注和官方的政策息息相關。由於資訊的快速擴散流通，使得資訊的使用和需求的範圍大為擴張，對此議題有興趣的群眾、教育機構以及組織、社群的資訊使用者數量增加，同時相關的網站、網絡、專業以及有關各種學問的的交換頻率也大量提升。此外，除了上述這些交換資訊的管理，其他交流方法也逐漸產生，以傳遞與災難風險相關的研究和新活動、新方案的訊息。在ＩＳＤＲ的支持之下下，以網路為基礎的電子會議以及論壇已經有不少成功的案例。
而ＧＩＳ(Geographic Information System)也是一項逐漸被廣為接受的災害風險呈現及分析的決策支援工具；其他形式的資訊傳遞則提供了相關知識工程、管理技術及認知科學的新觀點，而許多這類性質工具的普及也提升了地區的決策、計畫選擇能力以及實施遠距會議或教育的機會。總而言之，ISDR認為，先進的資訊管理科技促進了更快速的資訊交流，並對防救災工作有正面的助益。
雖然資訊科技的發展有著上述的功能，但在實際的知識管理應用與發展上，仍有某些限制：
1.資訊數量的龐大造成真正有意義的訊息難以有效傳達，使用者往往會發現比過去更難取得有效並正確的資訊，事實上，欲達成有效的資訊運用，關鍵在於系統性的資料蒐集並得以提供使用者所需的即時訊息。
2.現今越來越多的資訊提供者採用複雜的電子通訊方法，造成許多潛在的資訊 使用者被排除在外，女性比起男性通常較少使用電腦的機會和管道；而放眼全球，不同地區使用電腦的機會和管道亦有所不同。
3.許多機構仰賴電子交流的方式以滿足自己內部的需求，使得一般易於受到災害威脅的大眾無法取得所需資訊。同時由國家機構、國際、科技組織、學術單位以及NGO等提供過剩的相關資訊，造成資訊超載的現象，因此個別的組織紛紛發展獨自的資訊系統，以獲取組織真正需要的資訊。
基於上述原因，雖然災害及過去災難的相關資訊是可以散佈或複製的，但通常它們是斷續且相互矛盾的；資訊可信度和品質不佳的現象也常常發生，使得資訊不足以因應危機管理的動態本質。有時，這些不適當之處會因為安全服務或其他政府責任，而對關於社會潛在威脅的資訊接受敏感度有所影響，這個現象比起現代科技的限制更容易阻礙有效獲取即時資訊的管道。於是，儘管有許多組織皆從事減災相關活動，但卻沒有一個共通的知識基礎系統，以提供便利而有效的資訊獲取途徑，因此重要的數據資料散佈在世界各地，受災經驗也往往只能受限保存於個別地區。
而運用資訊科技進行知識管理的另一項困難，就是資料效度的問題。許多地區通常沒有基本的數據資料或根本沒有一致的資料庫，因此就算以個人為基礎，準確的資訊也往往因為沒有進行通則化的處理或無法反映廣泛的情境而無法獲得。
為了擴展觀察風險的觀點和經驗，目前對於可供全球參考之災難事件的需求越來越大，而這更需要各界致力於改善災難及風險資料庫在時間或空間上的公共可及性。儘管資料庫資訊的連結已受到重視，仍缺少整合或多元分析比較。
在許多領域中，資料的運用和收集仍有幾項主要的限制，其中一項是普遍性的缺少，包括時間和空間相關一致的資料，而在貧窮國家中，這種資料的差距更是明顯，資料的品質因缺少關於資料收集、歸檔、儲存、分析及傳達的方法或標準議定程序而參差不齊，使得有效的比較分析就難以取得。
目前各國皆在發展將減災的資訊制度化的方法，而每個國家需要的資訊不同，注重的面向也有所不同，以下的個案將闡述各國在發展資訊計畫上所面臨的挑戰，同時對發展策略性國家災難風險管理計畫而言，改善災害風險資訊是首先必須完成的任務：
（一）美國
災害管理創始計畫是美國電子化政府三個創始計畫之一之一。它建構了DisasterHelp.gov這個網站，以提供美國公民一個可以查詢災害準備與災害回應相關資訊的單一窗口。該網站同時也收集美國各防救災組織的災害管理措施(disaster management operations)，將「最佳方式」能透過這個網站散播出去，並簡化獲取服務的途徑。為了達成這個目標，該創始計畫包含了兩個主要元素：
1.公眾入口網站：該網站提供美國民眾一個獲取災害管理資訊與服務的單一入口網站，美國民眾可以透過這個網站，迅速地獲得政府與各部門所提供的災害管理服務與相關資訊。
2.政府入口網站：該入口網站專門為美國公、私部門提供一個可以交換災害管理相關服務與資訊的網路空間。透過各災害管理部門之間的資訊與服務分享，他們可以迅速地對災難回應並預作準備。這個資訊入口網站不僅只提供第一線災難回應機關相關的資訊與服務，更可以透過網路，將這些資訊傳遞給第二線的災難管理組織。
該創始計畫著重於三個重要的內容：
這個計畫增進了各部門之間的互動與合作，也讓各個部門可以對災害管理相關領域的資訊與服務有更多的瞭解，與更方便的服務取得方式。而除了增進災害防救組織之間的資訊互動與合作之外，它更可以提供美國民眾一個取的災害防救資訊與服務的單一管道，不論是政府部門、私人部門或是任何的非營利組織。
該計畫的重點除了提供上述的服務之外，更重要的是它也可以透過公私協力提供民眾服務的方式，達成降低政府運作成本與提高政府績效的現代治理理念。
（二）南非
南非Cape Town大學的永續家園減災計畫(Disaster Mitigation for Sustainable Livelihoods Programme, DiMP )研發出一套可以監測、定位及分析南非當地災難事故的資訊管理系統(MANDISA)，此計畫是由美國國際災難救援署(Office for Foreign Disaster Assistance, OFDA) /美國國際開發署(United States Agency for International Development, USAID)及英國國際發展部(Department for International Development, DFID)所共同出資，其目標在於創造一套可以提供災難的危險、易發生災害地區、發展趨勢相關文件資訊的系統，並透過資訊的整合協助決策。過去小災難事件的資訊都是片斷的或甚至不存在，因為這樣的事件往往會被忽略。再者，這些災難事件的相關資訊常被分散保存於不同的政府部門，因此要找到一致的資料是很困難的。現今認為小事件被對邊緣化的社區有不平衡的影響，所以一致的資訊在特定的事件上是非常重要的。而在1999~2000年間，組織人員發現有超過12件的災害相關資料群在Cape Town大學遺失了，其中包含10000筆的災害紀錄，而在此期間只有20~30筆資訊是被官方所正式發布的。
現行的研究觀察發現除了兩個電子資訊來源，其他的資訊多為紙本形式，如此不一致的資訊來源更增加建立災難資訊系統的困難度，亦使得整合的減災計畫無法實現。現行已蒐集的資料保存於一個資料庫並可透過公共網站與GIS科技連結。
從2001年開始，MANDISA已開始整理1990~1999年發生於Cape Town的災難事件，並將這些資訊以圖表及照片等方式呈現，使用者可在網路上對此資料庫提出問題，同時提供更多關於災難趨勢、地點及模式等相關資訊。
而在不久的將來，此系統可協助市政計畫者及居民以策略性方式思考災難風險，不論是犯罪、公共健康、交通意外或其他形式的風險皆被視為是維護人類安全的重要面向。資訊獲取途徑的改善，將創造更多立即為大眾接受的災難概念。
(三)中國
中國的國家減災計畫(National Disaster Reduction Plan, NDRP)的目標在建立一套供全國使用的資訊系統。此系統增強政府部門及機構的資訊分享、運輸科技及相關實務工作的推行。1997年政府成立了中國國家天然災害減災中心(China National Center for Natural Disaster Reduction, CNCNDR )，將其作為國家資訊系統中心，提供議會、行政部門及各政府委員會相關服務，並將中央政府與各省市連結。其使命在透過資訊系統合併從衛星偵測得到的資料，同時進行災害資訊管理，並透過專業技術建立評估和支持決策系統的基礎，以提供官員廣泛的資訊、專業服務與技術指導，促進危機管理方面更有效的決策。此外，CNCNDR也被預期成為提供減災相關專業訓練及社會教育的主要單位。
中國為對各類自然災害進行資訊管理，並建立專業決策支援機構，提高政府災害管理的效率，於2002年四月成立了國家減災中心，負責中國災害管理資訊的管理、傳遞、技術支援、基礎研究與政策諮詢的工作。透過災害資訊的收集與分析、對災害現場的緊急救援和災情的快速評估，與借助衛星遙感等先進技術手段，進行災害分析和科學研究，為災害管理部門提供決策參考，為中國的綜合減災事業提供技術支援。以下為該部門的主要業務：
1.資訊管理：
2.災害應急：
3. 應急評估：應急回應機制啟動後，國家減災中心的工作人員將進行初步的評估。同時，國家減災中心還將對地方應急救災工作的開展情況進行評估，並完成《應急評估報告》。
4.空間減災技術：以遙感影像資料為基礎，遙感和地理資訊系統技術為支撐，進行圖像和資訊的處理和綜合分析，將遙感災害監測工作納入日常業務，以空間技術提高減災、災害救助與災後恢復的科學化與現代化。
5. 減災培訓業務：圍繞國家減災救災中心工作，展開災害管理培訓需求的調查與分析，參與制定國家災害管理人員培訓規劃，承擔災害管理人員的培訓工作
(四)印度
印度的內政事務部（Ministry of Home Affairs）為參加2005年1月於日本神戶舉辦之「國際減災峰會」（WCDR），特別進行了「風險減災之知識管理」之計畫與報告。文件中特別指出：許多人假定知識管理是從具有最好實務與經驗的人之處獲得知識，將它們分類置於資料庫中，並期望將來可能會是有用的。然而事實上，所謂的知識管理係指「在正確的地點、正確的時間，取得正確的知識」（MHA, 2005: 3）。
就印度的減災知識管理計畫而言，係歸屬在印度「國家發展計畫」之一（Nations Development Programm）。在此計畫中，主要目的即在建立減災知識管理的網絡與夥伴關係（partnership），例如包含有主要的政府機關、決策者、災害管理者、及工程領域、建築、設計等不同的專家，透過彼此之間不同資訊的交換，來進行減災的相關運作。這些交換機制的運作，則是透過實體的互動（physical interaction）、工作坊（workshops）、經驗性的文件（documentation of experiences），以及網際網路入口站之分享（sharing on World Wild Web Portal）。
下面為三個主要的階段：
1.創造知識管理的環境（creating an environment for Knowledge Management）：
2.災害管理知識網絡的好處（Strengths of Knowledge Networks in Disaster Management）：災害管理的知識網絡，能提供以下的好處：
3.知識入口網站的建置：知識管理的工具（The Knowledge Portal: A tool for knowledge management）：
不同的網絡成員可在此入口網站分享他們的計畫情況和進程。此入口網站紀錄計畫與方案的產物，例如災難管理計畫、各種手冊、文件、報告以及訓練人力資源等。一旦資訊充足後，此入口網站也將會對外開放。該入口網站同時也包含List Server，以便利電子郵件與討論群組的查詢及利用。此網站促進跨領域發表文章以及網絡互動，下面有一個入口網站功能敘述圖：
印度的減災知識管理計畫，示範了知識管理可如何應用於災難管理的實務工作上。 建立知識組織和人類知識整合的過程，可為災害管理在運作、情報蒐集、訓練、相容性和問題解答的追求上，提供一個廣泛的基礎。作為達成災難管理目標的策略途徑，知識管理在應用現存知識與將新知識轉化為實際行動的面向上，扮演一個重要的角色。而未來資訊和知識管理相關領域的研究和發展，也可被用來建立更有效率的災難管理系統。
肆、國內防災知識庫建立之研究
詹中原（2005）曾指出，在「國際減災峰會」（WCDR）之後，就減災知識與指標言，國內已呈現與國際社會之嚴重「知識溝」，如結合衛星通訊之災害監測系統（SIL）與決策支援系統及風險地圖之應用；社會科學研究之性別與風險課題，台灣均極需加緊補強。而大會現場所使用之「全球風險指標」（Disaster Risk Index），在國家項目下雖亦包括台灣，但可惜的是台灣指標資料相對極不完整，有關（一）平均「人命發展指標」（HDI）、（二）GDP用於購買平等權力支出、及（三）災難貪污指標（行政效率及貪污影響救災資源分配）等項均付之闕如。這些國際已充分成熟指標不足，形成我們全球治理合作之嚴重障礙。
其次，在1998年菠次坦及2003年波昂兩屆國際早期預警會議基礎上，德國會中提出「國際早期預警計畫」（IEWP）。此計畫包括十項風險對象：海嘯、沙漠、土石流、森林野火、洪水、聖嬰現象、颱風、乾旱、火山、地震等。而各項風險均有專責預警中心負責，例如：「太平洋海嘯預警系統」由屬於聯合國教科文組織（UNESCO）之「跨政府海洋委員會」運作，其執行部門為設於夏威夷之「太平洋海嘯預警中心」（PTWC）負責。按聯合國定義早期預警系統，應包括四大面項功能：（一）風險知識災害地圖、（二）監測警告、（三）風險資訊擴散、（四）反應能力提昇。
台灣過去對於地震災害的因應對策，大多強調硬體資源調度等技術層面的問題，而忽略救災知識的傳承。然地震救災為知識密集的業務，許多相對應的防救工作需要大量的知識才能妥善處理。以柯春旭(民93)的研究為例，此研究的重要課題即在於如何將防救災知識作妥善的保存與利用，透過探討了解知識管理的架構和理論基礎，並提出合適的知識管理模式，將其應用在地震災害防救上。研究進行的方式為提出整體的知識管理架構，並以地震災害防救業務計畫、防救法規及經驗檔案為本計畫的知識範疇，同時結合知識本體論及人工智慧技術等知識管理概念，結構化、明確化的擷取災防會內的知識，並促進成員的知識分享，使以往地震災害防救業務能更有效的運用知識，提高政府對於災害防救的執行成效，達到知識傳承、提升災害防救決策的品質和目的。
研究中欲建構的地震防救知識管理模式架構，首先蒐集地震防救知識並進行地震防救知識分類，其次規劃知識庫需求、知識庫的開發及知識庫檢索介面。管理模式除透過詞彙庫，由知識文件分類及關鍵詞的查詢之外，對知識庫資料也進行視覺性整合之展示，最後將知識庫應用於地震知識教育、地震應變機制流程與地震防救科技等方向。而未來知識庫當逐步朝著問題指向條件式查詢等專家系統程序發展，以強化知識管理的應用性機能。
此研究進行之簡易型管理模式與研究完成工作內容分述如下：
2.第二階段為規劃階段，包括定義及蒐集地震災害防救知識的需求範圍、發展知識分類架構、規劃地震災害防救知識庫、地震防救知識本體及知識社群等。
3.第三階段為發展階段，與推動小組成員討論地震防救知識管理模組細部的分 析及設計，模組區分為管理者與使用者，管理者包括人員身分、文件目錄管理與發布審核、知識管理架構和知識本體管理等；而使用者端包括知識導覽、分類搜尋及知識檢索等，其中重要知識文件的瀏覽，初步完成以電子書的方式來呈現。
4.第四階段為執行階段，目前評估版的知識管理模組以Ｗｅｂ版來開發，進行上線測試。
此研究之知識架構方式為將知識主題地圖及地震防救知識分類架構進行模型化：
而柯春旭(民93)對於地震防災知識庫的研究與建立，也得出以下結論：
1.知識管理有利於創造知識分享的環境，提高防救災的工作效能。
2.知識管理提供防救災相關機關跨組織、跨地區的溝通方式，達到提升災害防救決策品質的目的。
3.此研究案透過重點式訪談，訪談地震災害防救專家及消防屬相關業務專家，提出地震災害防救知識整理的初步範疇，以提供後續知識整理的方向。
4.經由地震災害知識管理簡易型的實例評估模型的建立，完成知識管理、知識導覽、知識分類及知識搜尋等四個部分，將知識妥善的蒐集與整理，並透過知識檢索的機制，可以有效的應用知識。
5.透過地震災害知識管理模式的探討，能提供一巨觀的架構，以作為後續導入知識管理系統的參考。
除民間對防救災與知識管理的研究之外，我國政府部門也有類似的防救災知識整合計畫。民國89年，為加強大眾防災教育的普及，提高社會整體之防災能力，教育部乃提出「防災科技教育人才培育先導型計畫」，並於91年提出「防災科技教育改進計畫」四年中程綱要計畫書。其計畫中提到，完善的防救災對策牽涉廣泛，實施與執行有賴中央政府各部會、各級地方政府、民間團體、學校、社區及每個國民的密切協調和參與，才能發揮最大功效。故該計畫之主要目的，是希望將防災相關知識與教育資源進行整合，如師資培訓、知識庫的建立、結合各專業領域之防災人才與學者、推動各級學校策略聯盟等，再透過社會、學校與政府之間的防災資源網絡，將防災的理念深植於社會各階層，讓民眾認識台灣本土性天然與人為災害的特性，最終建立一完善的防災體系。其具體的目標如下:
1.檢討規劃本土化災害防救教育課程，並編訂適用教材。
伍、結論
從上述可知，我國的危機管理研究，在在研究範圍與結果上，多偏向於討論個案中較為具體可見的部分，如法律的相關規定、資源分佈的情形、組織的結構與運作等。而有關防救災研究中知識管理的部分，雖有教育部推行的知識庫建構計畫，但尚在起步階段，缺乏如國外一般，可供社會各界利用並同時交換訊息的整合型知識資料庫。
然在知識經濟時代，組織漸漸重視無形資產，也就是知識所能提供的生產力與競爭力。同時，知識遍布於組織的各個部分，組織與其成員所表現的外在行為、樣態，往往與其所具備的相關知識有關。同樣地，在危機管理上，組織本身與網絡成員對危機所持有知識的質量，也會影響到危機管理的流程架構與可見的組織運作方式，而這也是近年來相關危機管理研究所未重視與處理的部分。
財團法人
國家政策研究基金會
胡思聰
林祖嘉
王順民
張瑞雄
