在資訊科技與資本主義的影響下，造成當代全球化的現象。全球化是隨著資本主義市場經濟的生產方式而確立，它所代表是一種進步化的過程，而非結果。根據學者貝克（Beck, 1998）的看法，全球化是指在跨國行動者及其藉由權力機會和網絡的運作，使民族國家及其主權受到打擊及穿透的過程。全球化的驅力是來自於經濟全球化的擴散，然而這樣經濟發展對於政治也產生新的衝擊，主要的變化內容，則體現在國家主權和政府職能轉換的現象。
從全球化的角度來看，以國家為基礎之國際經濟與全球經濟是有差別的。在國際經濟中，國家仍然可以透過稅率等手段，來管制跨國貿易與投資，除此之外，超國家組織更是由國家建立。然而，全球的經濟生產，卻是在不受國家控制的跨疆界網絡或價值鏈（value-chain）中進行。因此，在全球化來臨，政府的疆界逐漸模糊之際，我們應當將主要焦點放在全球化對公共治理的影響。
治理以及全球化長久以來都是公共行政領域關注的重點。過去，學者著重於檢視國家、團體、公司，及其他行為者如何在國際舞台上正確地自我定位。冷戰結束後，除了歐洲超國家機構的明顯增加，對於環境惡化和其他境外事務關注的提昇，也造成學者們對於「全球治理」更廣泛的探究。同樣地，這些研究也包含經濟流動、人口遷移以及其他互動方式，如何形塑公共治理等相關領域。在過去十年，跨國活動在頻率、類型與規模上的劇增，已刺激對全球化領域的新關注。
全球化正產生治理的新型式，以及主權自由的行動者（authority-free actors），例如：多國籍公司、跨國社會及國際組織。按全球治理委員會（Commission on Global Governance, 1995）表示：治理是許多個人和機構、公共和私人的集合，用以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程，而在過程中會納入衝突或各種不同的利益，以及採納合作的行為。
當今全球化過程的特殊之處，在於可經驗地研究的區域，包括：全球交互關係網路的擴展、密度及穩定性，及其傳播媒體的自我定義，和文化、政治、經濟、軍事諸層面的社會空間及上述圖像洪流。因此，全球化也就是指非世界國家及（Nicht-Weltstaat）。更正確地說，應該是無世界國家與無世界政府的社會。
貳、全球化之理論界定
Richard Longworthy 在“ Global Squeeze- The Coming Crisis for First-World Nations”ㄧ書中，將全球化（globalization）定義為全球經濟體系的形成。這是一項革命，使企業家夠在世界任何地方籌募資金，藉著這些資金，利用世界任何地方的科技、通訊、管理和人力，在世界任何地方製造產品，賣給世界任何地方的顧客。真正的全球化經濟體系，是把全世界變成單一經濟體，在這個全球經濟體系裡，貨幣、商品、服務、工作和人民可以在各國間自由流通，就像任何資源在各國內往來自如一樣。Ulrich Beck 於Was ist Globalisierung? （Beck, 1998）一書中，特別引介重要學者對全球化不同面向之關切。以下將分項說明其重要之主張。
Wallerstein指出：世界上所有的社會、政府、企業、文化、階級、家計單位和個人，都必須將自己定位並維持在一個分工體系中。這樣的世界體系並不平等，而且必須透過資本主義的內在邏輯（全球性）才能實現。這樣的論證方式，將全球化視為單一因果和經濟決定的過程（Beck, 1998: 46-47）。
Rosenau認為全球化意味人類已經告別國際政治（民族國家之主宰）的時代，如今民族國家的行動者必須與國際組織、跨國集團和跨國社會分享全球舞臺和權力。這樣的論證將全球化視為一種多中心世界政策，其由國家社會和跨國情境的互動所形成（Beck, 1998: 49-51）。Gilpin提到全球化係以民族國家的默許為前提，跨國社會空間和行動者的產生和發展，仍須建立在一個霸權結構上，否則到處都將發生衝突，使整合的全球網絡和社會空間中的市場擴展無法實現。換言之，全球化指霸權力量之允許，使各民族國家權威以外及其（民族國家權威）之間，建立、擴展和維持互賴性關係網絡（Beck, 1998: 52）。
Held指出在全球化的進程中，政府和國家的行動自由持續受到限制，國家主權應被視為一個分割的權力來理解和研究。此一分割的權力為一系列國家的、地區的、國際的行動者共同擁有，也因此永遠受到此一多數性（一系列國家的、地區的、國際的行動者）的限制與束縛（Beck, 1998: 53-58）。Robertson認為全球化所應關切的是世界的視野如何在意義世界和文化象徵的跨文化生產中開啟。地方和全球並不彼此排除，相反地；地方必須作為全球的一個面向來理解，亦所謂「全球地方化」。全球化也意味著地方文化的匯集及彼此接觸，兩者都必須於「多個地方性的衝擊」中，在內容上重新界定，而全球地方化即是文化全球化之同義字（Beck, 1998: 65-72）。
Appadurei提到正在形成中的全球地方文化，此一變化的主要根源之一大眾傳播媒體，傳播媒體為「可能的生活」提供了豐富且不斷改變的選擇。經由此種方式，想像出的近距離成了大眾傳播媒體的象徵。這樣的印象潮流和風貌也讓傳統上對於中心和邊緣的區分產生了疑問，它們都是「想像世界」的構築單元，這些想像的世界在全世界為不同的人們和團體，依不同的意義進行經驗交換（Beck, 1998: 73-74）。Bauman認為全球化把世界人口分裂成（1）克服空間而沒有時間的全球化富人（跨國企業祇資本家），（2）以及被束縛在空間上，而且必須消磨對他們而言沒有用的時間的地方化窮人。在這些全球化的贏家和輸家之間，在未來既無統一性也無互賴性（Beck, 1998: 75-78）。
綜合上述各家之主張，全球化（globalization）應可視為全球經濟體系的革命。此一革命使企業家能夠在（1）世界任何地方籌募資金，（2）並藉此資金，結合世界任何地方之科技、通訊、管理知識與人力，（3）在世界任何地方製造產品，（4）行銷往世界任何地方的顧客。全球化經濟體系並期將全變成單一經濟體，其體系內貨幣、商品、服務、工作和人民可以在各國間自由流通，其如各國資源在境內往來自如一般（Longworth, 1998）。
參、全球化之公共行政意涵
新世界秩序按Farazmand（1999: 65）之定義乃集體世界安全的系統（a system of collective world security），此系統致使國家與人民置和平共處於關注重心，棄物意識型態於兩旁。
全球化從不同角度解讀代表著不同意義，對經濟學家而言全球化是邁向完全整合世界市場的步驟；對政治學者而言是從國家的傳統定義中抽離領土主權與在世界秩序中非國家力量的出現；對商學領域而言全球化是一個無國界世界，是私人企業驅動的現象。無論何者，皆有一共同點－皆圍繞著國界問題，國家權限的劃分、其他如統治權、經濟、社區等。公共行領域有關的全球化定義包括：
1.全球化是國際化（globalization as internationalization）：組織間越界關係增加，其次認同感與社團附感超越國家權限。
2.全球化是國界開放（globalization as border openness）：透過國家有形疆界與貿易保護主義的移除以造成大規模猶如國界開放，進而促進快速的金融交易、貿易、文化關係等之互動。對公共行政而言，全球化意味著「全球化思考、本土化行動」。
3.全球化是一種過程（globalization as a process）：從政治經濟的觀點，全球化是一種資本聚集的持續進行過程，現代技術的使用加速這個過程。
4.全球化是一種意識型態（globalization as ideology）：在西方資本主義民主的意識型態是美國與西歐自由民主全球化的基礎。透過媒體、衛星傳播系統將各種資訊散播全世界，提供出一個理想政治系統讓其他國參與競爭，因此諸如自由、個人主義、多元民主等詞便是全球化的意識型態趨力。
5.全球化是一種現象（globalization as a phenomenon）：晚期資本主義認為全球化是1970蕭條時期全球資本主義朝向全球市場以加速累積資本的無止境努力。疆界與距離便成為阻礙，此觀點下地球便是單一「地區」。全球化的觀點在了解國家政治經濟的全球變遷上是極為有用的，將世界視為全球村。
6.全球化是超越現象及過程（globalization as both a transcending phenomenon and process）：此觀點綜合前素述二類型而認為全球化將造成全球資本的集中。
不過全球化同時也形成對於下列公共行政理論及實務之挑戰：
1.全球化企業部門（globalizing corporate sector）的公私領域結構型模（configuration）改變。政府與公部門的經濟領導角色被全球化企業菁英所取代，公共領域與民眾參與的縮水是全球化與政府重組的結論。公共行政應該利用市民參與公共事務並管理社會資源等方式抗拒這種公共服務領域的縮水。
2.公共行政由傳統市民行政轉變向「公共」的非市民行政（non-civil administration of public），亦就是強調社會控制及資本累積，而非公共服務。
3.公共行政必須人事精簡與恐懼等情況下維持高產出，以破解企業界對政府無效率的認知。
4.公共行政的專業化以回應全球化。專業化為公共服務帶來全球化層級的組織與士氣標準。但過度的全球化與市場失靈會導致更多的政府干預。
5.全球化下私有化促使腐敗的機會增加。腐敗將社會資源轉為非法、不道德且無生產力的活動。公共行政應該拒絕視人民為消費者或將人民視為市場流通物的概念。
6.全球化提倡菁英主義（elitism）並獨厚菁英。全球化政府應利用與全球化企業進行公私合作計畫時積極地介入企業的全球化過程，公共行政者與行政顧問將受到全球化層面的挑戰。全球化造成企業權力的大量集中並產生組織結構的集權化。
7.全球化在移除地方控制並在做關係民眾深遠的決策納入市民參與時將會威脅社群與「公共活力」。固應建立社區觀鼓勵民眾參與行政事務，並將市民價值與公共利益結合對抗強權者之自我利益。
8.公共事務與相關領域的知識爆炸，尤其是比較行政或國際行政。
9.從全球比較觀點學習更多有關公共行政的事務。
10.全球化挑戰公共行政社群的人道認知，全球議題的認知提昇會挑戰全球公共行政菁英的知識力量，例如貧窮、勞工、全球溫室效應、人權等議題。
11.以全球社群利益的保護者自居，在已開發國家中的公共行政應有倫理與道德的全球責任態度，必須隨時與腐敗對抗。
12.全球化並不會終結國家與公共行政。新的全球化挑戰是公共行政研究、實務與教學範圍的擴大。公共行政進入未來全球與同質世界秩序同時帶來希望或黑暗的人類文明新階段。
最後，全球化對政府最大的衝擊是什麼：第一個衝擊就是，全球化大師貝克（Beck, 1998）所說的，民族國家出現的挑戰，全球化是第二次現代的代言詞，所以可以說民族國家受到很嚴重的質疑。第二個衝擊就是全球化下所出現的「二律背反」，所謂的二律背反是指，在哲學上面兩個相反的現象，同時存在，但是兩種現象都是可以解釋的。以政府部門而言，全球化擴大了政府的職能，例如在國際公共政策學層面，公共政策以前不必談國際關係，政府只要處理國內的市場失靈，但全球性的市場經濟化和市場經濟的全球化使市場失靈出現了新的內容－全球性的市場失靈，也就是「世界市場失靈」（The World Market Failure）。這就意謂著政府必須要有相對應的發展。第一，特別是以環保政策為例，不能說在我國國內沒有受到污染，就忽視了這個問題，跨國公司在南極生產、或是在澳洲生產產品所產生的外部性都會影響到各國對於公共政策的制訂，這便是擴大了政府的職能。第二，不僅要克服市場失靈，還有積極的推行行政改革，強化政府的職能以維護民族國家本國社會政治穩定之職能，例如須考慮經濟滲透、貿易及關稅等（汪永成，1998：222）。
除了全球化增強政府的職能與政府角色的改變之外，也同樣削弱政府的權力，一方面，跨國公司的企業是和國家分離的，它無形之中削弱了對其影響的力量以及政府權力的向下轉移，例如跨國企業的活動不受到母國約束，不以母國利益為準繩，使得跨國企業的權力越來越大。另外一面，它也改變縮減政府的權利，政府的權利會被超國家（supernational）所代替，全球化不僅使得政府權力無形之中向上轉移到跨國性組織當中，例如政府被世界貿易組織（WTO）等集團所代替（汪永成，1998：227）。所以，它既擴大了、強化了政府的職能與角色，同時，它又弱化了、縮減了政府的權力，這就是二律背反的影響。那麼全球化對我們而言，也就是在面臨全球化的時候我們比較少去思考，全球化其實有不同的看法，在新馬克思主義（New Marxism）左派的影響之下，左派較是強調國家、社會福利、廢棄私有財產制等，對全球化的看法是比較負面的；而新自由主義（New Liberalism）為主的右派強調的是市場、個人以及私有財產的主張等，所以右派對全球化的看法是褒獎的，是比較正面的。
肆、全球公共行政改革運動
由全球化的觀點分析，公共行政改革主要受到四個因素的影響：第一，全球化經濟的競爭（global economic competition）；第二，民主化（democratization）；第三，資訊革命（information revolution）；第四，績效匱乏（the performance deficit）。以下將分項說明之。
第一，全球化經濟的競爭：全球化經濟的競爭主要在於降低財政赤字，解決經濟危機，例如紐西蘭工業政府及加拿大政府改革。
第二，民主化：南非的種族主義的結束促使政府科層體制的改革，分權（decentralization）成為重要的行政改革措施。又如1989年波蘭之團結工聯（the Solidarity movement）所導引的地方分權運動。其他如匈牙利、捷克以及中南美、巴西及智利均是此類行政改革之例。
第三，資訊革命：最明顯的是資訊革命使得國家得以分享政治詞彙（rhetoric）與改革運動的實況（reality），例如OECD國家分享其網站，以做為相互瞭解相互改革進展的平台，則為一例。同時，公部門與私部門間之資訊交流，亦刺激了政府改革績效的需求。
第四，績效匱乏：感受到政府績效不足的趨力（driven）影響，因為施政績效不足是最容易被觀察的。
由全球觀點分析，公共行政改革現況，許多國家都在調整本身政府治理機制以符合新全球經濟或知識基礎經濟之需要。此種全球公共行政改革學習，可由已開發國家對已開發國家之行政改革模仿（imitation），到開發中國家對已開發國家之模仿。前者如美國對英國的績效制度改革，後者如坦尚尼亞直接轉換英國的代理執行機構（executive agencies），此也正是所謂公共行政改革的全球性模仿趨勢（global imitation of public administration reform）之形成。很多的工業國家改革，已超越二十世紀的科層體制典範，使得政府更有效率與對私部門更有創新的能力。
1980年代新世界秩序引導大多數的國家，發展中國家的結構調整將順服於新全球秩序下的規範、規則與價值，並會修正與公私部門間的關係、政府在社會與經濟中的角色、市場擴展政治與經濟影響力的範圍。在此新局面下的重要詞語為重新調整、改革、重新定義、重新考慮、再發展等。以下為全球公共行政出現的結構變遷（Farazmand, 1999）：
1.公、私部門關係的重新調整：市場化與民營化的全球運動，改變已開發或開發中國家公部門功能與活動的範圍與境界。許多國家在認同私有市場部門下經歷了重新界定與重新調整公私部門關係的過程，其基本原理為管理政府功能與改善經濟生產力與績效上獲得更大效率。除非政府願意讓出既定的公共政策領域以支持強調生產力與服務的民營化架構，否則「公共組織的責任不會消失」。
2.組織的重新結構與重新設計：當重新結構時許多組織設計問題便浮現，主要的問題在於複雜、集權與分權、政府角色的改變與對組織適應性及彈性的影響、在傳送服務時協調多組織的努力、組織重疊的問題、在公私部門中責任達成的問題等。在全球化的新組織重新結構反應對分權彈性與分裂彈性、經由權威與權力的集中適當協調與控制的需求，新設計結構的管理、政治、經濟、組織面向須被地方與全球環境決定因素所採納。組織結構與行為的改變將會導致更多服待私有市場部門，且更多的官僚化會將會成為發展中國家組織結構的特色。行政人員與官僚文化會將其行政系統的既有文化與組織價值具體化（如西方組織的理性、非人性化）組織與價值的轉換會促使官僚文化與大眾文化間的鴻溝加深。
3.行政改革：政府改革行政系統的目的在取得合法性、改善行政績效、增加管理效率、增加組織彈性等。除非風厲雷行地執行行政改革計畫，研究發現行政改革常遭致失敗的下場。行政改革與市場化、民營化與民主化相一致，包括了地方行政系統的集權與分權、人事與
4.全球官僚體制：新全球行政系統的調整需要大規模全球官僚體制，而此體制的特色為分歧、多方面的複雜性、相互依賴。此全球官僚體制可分為隱匿的與實際的官僚體制兩種形式，前者指與經濟、政治、軍事等有關的完全成熟組織，如World Bank、美國政府、IMF等；後者指聯合國及其依各種目的成立的會員組織與非會員組織。許多的國際議題、全球問題與衝突皆經由實際的組織加以處理。
伍、全球化與公共行政之個案分析：峇里島路徑圖（Bali Roadmap）
一、峇里島路徑圖的背景說明
根據美國聯邦科學機構2007年12月13日公布的資料，2007年可能成為全球有紀錄以來氣溫第5高的一年。美國「國家海洋暨大氣總署」轄下的「國家氣候資料中心」公布的報告顯示，就全世界而言，今年的年均溫為攝氏14.4度，而暖化現象最嚴重的是北半球的高緯度區，其影響可由北冰洋冰層銳減而清晰可見；冰層消融之快，以至於有些科學家已預測，到了2040年夏天，北極冰層可能完全消失。報告表示，史上8個年均溫最高的年分，有7個發生在2001年以後。這些全球暖化加劇的數據讓人怵目驚心，而且只是才剛始而已。再加上今年底太平洋中部赤道地區發生「反聖嬰」（La Nina）現象所引發冷卻效應，否則今年的高溫，可能會打破史上一切紀錄（中國時報，2007.12.15）。
正因為全球暖化議題，目前正威脅著全球人類的生存，因此2007年12月在印尼峇里島努沙度瓦舉行的「2007年聯合國氣候變化會議」，格外受到重視。這場會議最重要的目標之一，就是擬訂《京都議定書》2012年功成身退之後，下一階段的全球溫室氣體排放減量機制，亦即一般所稱的「峇里島路徑圖」。
在今年原本排定的議程，應該預訂在台灣時間14日傍晚6時就要結束，但是由於美國與歐洲聯盟兩大陣營未能就溫室氣體排放減量計畫達成共識，因此會議繼續進行。以歐盟為代表的陣營主張仿照《京都議定書》模式，要求工業化國家以1990年的排放量為基準，在2020年之前將溫室氣體排放減量至少25%，甚至到40%。然而至今拒絕批准《京都議定書》的美國，依然對此提議採取反對的態度。華府倡議由工業化國家自訂減量標準，並且要求新興經濟體與「排放大戶」如中國、印度等開發中國家，加入排放減量機制，而日、加、俄等國，亦與美國採取同樣立場。
在會中，歐盟代表甚至揚言如果美國再不讓步，將杯葛2008年1月由華府主辦的溫室氣體排放大國高峰會議。不過經過各方協調，歐美雙方的歧異稍見縮小。地主國印尼也盡可能在各方間遊走，希望能提出各方都能接受的折衷方案。之後與會的190國代表，在美國做出讓步之後，通過協商新全球暖化協定的計畫「峇里島路徑圖」。
根據這項路徑圖，各國同意2009年在哥本哈根完成談判，以取代2012年到期的《京都議定書》，而談判結果將決定未來幾年世人遏止全球暖化的效果。各國談判代表必須找出方法，以減少溫室效應氣體排放量、協助窮國加速技術轉移，並對窮國提供財務援助。對於原本歐盟的建議，希望到2020年，工業化國家的溫室效應氣體排放量必須低於1990排放量的25%至40%的目標，最後同意不列出具體數字，僅間接觸及。在協議的附註中提及聯合國「政府間氣候變化專門委員會」（IPCC）所作的研究，強調目前急需大幅減少溫室氣體排放，以遏止氣溫持續上升（聯合報，2007.12.16）。
部分開發中國家代表，要求已開發國家正視他們對技術援助的需求，並在最後文件中加強對其他課題的著墨。由此可知，峇里島路徑圖並不保證任何溫室效應減排規模或任何國家的承諾，僅意味各國同意繼續磋商。更重要的是，新協議將首次納入至今一直拒絕加入《京都議定書》的美國，以及中國、印度等主要開發中國家。
二、峇里島路徑圖的檢視
經由峇里島路徑圖的說明，吾人可以發現全球化的過程，確實會對於公共行政發展造成一些影響。根據Kemp等人的研究發現，全球化將會促使政府採行不同於以往的行政措施，包括（Kemp et al., 2005: 167-168）：
1. 以科技為基礎的標準（technology-based standards）
2. 科技催生標準（technology forcing standards）
3.創新免除 innovation waiver
4.稅收（Taxes）
過去，行政機關面臨問題時，總是本能的以行政計畫來解決。但以今日的財政與全球化環境，政府實無能力徵收更多的稅收，花更多的錢解決這些問題。此意味著政府必需尋求非集中化的途徑，考慮建構市場的巨大槓捍原理，使更多的商人與民間團體有誘因參與衛生醫僚、兒童養護、工作訓練與環境保護的工作（Osborne and Gaebler, 1993: 282）。
5.可交易之許可權（tradable permit）
6.研發補貼（R & D Subsidies）
台灣稅制改革已刻不容緩，應全面性取消無關乎研發投資與產業升級等歧視性租稅優惠或免稅政策。政府租稅政策應著眼於激勵民間研發等「創新活動」，其目的在於催生嶄新的高科技企業，不在於嘉惠既有企業。因此由政府直接提供研發補貼或提供能與研發規模連動的「公司研發所得稅減免」，當更能在兼顧稅基的情況下，有效率地激勵創新活動
7.投資補貼（Investment Subsidies）
8. 傳播與溝通（Communication）
9.公約（Covenant）
陸、結論
全球化的驅力引導大多數國家公共事務的發展，國家的結構調整將順服於新全球秩序下的規範、規則與價值，並會修正與公私部門間的關係、政府在社會與經濟中的角色、市場擴展政治與經濟影響力的範圍。
許多國家在認同私有市場部門下，經歷了重新界定與重新調整公私部門關係的過程，其基本原理為管理政府功能與改善經濟生產力與績效上獲得更大效率。
當前政府改革行政系統的目的，是在於取得合法性、改善行政績效、增加管理效率、增加組織彈性等。基於上述之討論，公共行政理論與實務界必須學習全球化思考，全球化思考能讓公共行政與組織理論者更能了解當前公共行政本質。同時公共政策與公共管理研究應擴展到相關領域，並試圖採取上述不同於以往的政策措施。唯有如此，行政部門方能在全球化的趨勢中，找到足以處理全球化新次序議題的方法。
參考書目
財團法人
國家政策研究基金會
林昭禎
盧信昌
紀俊臣
何思慎
胡思聰
林祖嘉
王順民
張瑞雄
