大學教師報銷政府機關研究計畫經費相關問題之分析

一、前言

台大、台師大、政大等校廿多位教授因涉嫌持假發票詐領研究計畫經費，今年3月間遭檢調動員一六Ｏ多位檢察官及檢查事務官，大舉搜索其住所，並約談五十多位教職員，引起社會震驚。檢方表示，此次行動只是第一波，大學教授利用假發票核銷國科會等單位研究計畫補助款的情形，大約牽涉到全台灣大約一百多個系所。學術界這個問題由來已久，但一直不受正視，惟教職人員及研究助理則普遍認為國科會等政府機關要求經費報銷之程序及規定過於嚴苛，以致形成此種「潛規則」。日前檢方又發動第二波調查行動，據稱有上百位教授涉案，檢察總長黃世銘更對本案表示，若有國立大學教職員涉案，檢方均定調為「授權公務員」，將以貪污治罪條例、刑法偽造文書等論罪；若私立大學教職員涉案，將以刑法背信、詐欺、偽造文書等論罪。不論涉案人數多寡「證據到那裡，就辦到哪裡」，引發學界強烈的反彈，中研院長及台大與清華校長甚至為此發表聯合聲明。

政府機關補助及委託研究計畫核銷問題層出不窮，制度因素使然的成分甚大，本文即在探討應該如何改進。

二、違法支用核銷之法律責任

依國科會補助專題研究計畫作業要點第24點第1項前段規定，計畫主持人執行研究計畫，應對各項支出所提出支出憑證之支付事實真實性負責，如有不實，應負相關責任。違法支用核銷研究計畫經費之法律責任，大底應負契約責任及刑事責任，略述如下：

1、契約責任

依國科會專題研究計畫補助合約書第20條後段規定，該會如發現受補助者有未依補助經費用途支用、虛報或浮報等情事，依補助專題研究計畫作業要點規定辦理。又依國科會補助專題研究計畫作業要點第24條第3項規定，申請機構執行研究計畫之各項支出憑證，經該會查核疑有虛報、浮報者，應通知申請機構為適當之處置，並由申請機構及計畫主持人提出書面說明，由該會召開專案小組會議審議之。專案小組會議審議結果，如認定證據確切時，得按情節輕重作成下列處分：一、終身停權或停權若干年；二、自次年度起對申請機構降低本會補助專題研究計畫管理費補助比例；三、追回全部或部分研究經費；四、要求申請機構及計畫主持人檢討改進；五、如虛報、浮報情節重大，認有移送檢調單位偵辦之必要者，即另案辦理移送事宜。

2、刑事責任

虛報或浮報研究計畫經費，利用不實之原始憑證報銷支用經費，即係使用不實文書詐領財物，除應負相關契約責任之外，亦可能觸犯刑法第210條偽造私文書罪、第211條偽造公文書罪、第214條使公務員登載不實罪，以及第339條詐欺罪。

然而大學教授若虛報或浮報研究計畫經費，是否更應依貪污治罪條例，論以公務員詐領財物罪？依現行刑法第10條第2項規定，公務員僅限於「依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者」，以及受委託行使公權力的私人或民間團體，學校教師原則上並非刑法上之務員。惟本項修法理由明定，公立學校教師若具有對外採購權限，而須適用「政府採購法」，或受政府委託處理公共事務者，因此具有公務員身分。

不過，就法理言「授權公務員」之行為人必須從事「公共事務」，方才能夠成為公務員。大學教授使用或申請研究經費，以向廠商或店家購買計畫相關物品之行為，並非公權力之行使。大學教授之採購目的，不在履行公共行政之任務，而屬於表現其學術自由的個人研究活動，故而即便濫用，也不能因此成為「授權公務員」。

三、現行政府機關補助及委託研究計畫支用核銷規範之缺失

基於依法行政，政府機關對於補助及委託研究計畫之支用核銷，透過內部行政規則及契約的嚴密規範，課予受補助者或受託人按實報支核銷之責任，固然可收防弊之效。然縱觀現行政府機關補助及委託研究計畫支用核銷規範，有以下缺失，以致弊端叢生：

（一）經費項目編列過於嚴格細瑣

政府機關對於補助及委託研究計畫之支用核銷，為避免經費支用浮濫，以及報行與查核困難，經常鉅細靡遺編列研究計畫經費項目。以國科會補助專題研究計畫為例，經費項目包括：業務費（包含研究人力費、耗材、物品及雜項費用、國際合作研究計畫國外學者來臺費用）、研究設備費、國外差旅費（赴國外或大陸地區移地研究、出席國際學術會議差旅費、國際合作研究計畫出國差旅費）、研究主持費、管理費等主要項目，其下又分為若干子項目。各項目均應依其性質支用或辦理招標採購，以及按實核銷，各項目間並不得流用，或須核准後始得變更流用。經費項目編列過於嚴格細瑣，經費支用缺乏彈性，故常發生計畫承辦人員將不得不將無法核銷之甲項目單據，以乙項目經費核銷。

（二）支用核銷缺乏彈性

除經費編列支用過於嚴格細瑣之外，研究計畫經費在支用核銷上，亦缺乏彈性。以國科會補助專題研究計畫為例，研究計畫經核定補助應依計畫內容確實執行，計畫主持人執行研究計畫，又應對各項支出所提出支出憑證之支付事實真實性負責（參照國科會補助專題研究計畫作業要點第17點及第24點），並須造冊檢原始憑證核銷結案（參照國科會補助專題研究計畫作業要點第18點），故原則上即須依項目支用，並逐筆檢據核銷。對於用於研究計畫但無法取得單據之費用，為求得以核銷，承辦人員只得另以其他單據混充核銷。

（三）防弊有餘興利不足

近年來全球強調知識經濟的發展，各國無不極力鼓勵與獎勵以創新為導向的競爭力，各大學及研究機構均以追求卓越為努力的方向。為達成此項國家目標，需要的是興利與信任的會計制度，而不是防範小人的各種瑣碎要求。目前嚴苛的會計制度未必能防範有心的小人，但卻絕對會傷害追求卓越的創新努力。

四、結論與建議

綜上所述，現行政府機關補助及委託研究計畫支用核銷規範有若干缺失，形成制度殺人之弊。。在制度未改善前，應該縮小打擊面，僅針對情節重大（例如以計畫金額20%以上用於與研究全然無關物品之採購）者才以刑事偵辦，不要動輒以貪污治罪條例恫嚇大學教師，造成社會上對大學教師的錯誤映象，打擊大學教師的士氣。

至於制度的改革，建議可採以下改進措施：

（一）「科研採購」與「公務採購」分流

學術研究與政府公務本質上顯非相同，學術研究在探討未知，具有諸多不確定性。由於學術研究與公務體系目的迥異，故先進國家對學研經費之支用、流用及報銷，大多給予較大的彈性與便利。

我國政府採購法規制堪稱完備，對於公務體系之採購確實能發揮一定成效。然而對於有關學術研究的科研採購，本質上既與公務採購顯不相同，倘一體適用公務採購之規範，不僅執行極為困難，甚至極易入人於罪，形成制度殺人。

因此，現行研究計畫經費核銷制度確實必須檢討，不宜再與公務採購適用相同規範。政府應儘速成立專案小組，由主計處、教育部與國科會共同研商，朝科研採購與公務採購分流方向，研議科研與公務體系經費報銷不同之管理規範。對於科研採購在經費支用、流用及核銷，可以概括性之規範，給予較大之彈性，而無須與公務採購為相同之嚴密管制。

（二）簡化經費項目及放寬流用限制

為避免經費用項編列繁雜，以及流用限制過度嚴格，阻滯研究計畫適時進行，宜將現行有關經費項目簡併為若干主要項目，對於各子項目經費，在一定金額以內賦予計畫主持人流用之權，避免因經費支用項目過度限制，引人入罪。

（三）經費支用與核銷彈性化

政府機關對於補助及委託研究計畫經費之核銷，係採依項目支用，並逐筆檢據核銷。此種缺乏彈性之作法，不僅有若干不符現實之處，對於無法取得單據而已支用之費用，亦極易陷人於罪，故有關研究計畫經費支用與核銷，宜更加彈性化。建議可採行研究計畫經費總額若干部分（例如30%），或若干經費項目（例如雜支），無庸檢附原始憑夠核銷之方式，賦予承接計畫相關人員更大的經費運用空間，俾利研究計畫之遂行。

（四）刑法應明確限縮公務員定義

如前所述，檢方偵辦本案，凸顯出刑法公務員定義仍未臻明確，極易造成偵審實務運作的扞格，實有重新檢討現行規範之必要。未來應透過修法或司法實務見解的補充，明確釐清刑法公務員定義，以防不當擴張刑罰。

（本文僅供參考，不代表本會立場）