高銘堂
先進國家不會有錢坑、爛尾樓工程？
工程界的朋友聚在一起，談起台灣的幾個錢坑、爛尾樓工程，大家不管政治立場如何，總是敵愾同仇的痛罵政治人物好大喜功，不尊重專業，以致花了那麼多錢，蓋了些醜陋、無用，有的還完不了工的怪物；對背後鼓譟、謾罵的媒體、名嘴以及隨他們起舞的社會大眾，大家也不會有好感，認為他們的吵鬧，實際上僭奪了專業人士的話語權。而在義憤填膺之餘，總有些朋友，會加上一句「在國外不會這樣」之類的結論，斷定在較「文明」的國外工作環境，如歐美等國，不會有這些錢坑、爛尾樓工程。
的確，在台灣的公共工程只要出了些差錯，理盲的社會大眾、媒體一定群起而攻，政治人物和官僚會裝無辜，馬上把過錯推給工程師，然後也加入追剿的行列。可憐的工程人員只要發聲辯護，或甚至只是說明，就有「專業的傲慢」這頂大帽子壓過來，無人承受得了。官僚們更設計了一張以採購法、審計法、刑法等為綱，許多條例、辦法、範本為目的恢恢法網，隨時侍候突槌的工程人員。於是在「惡無纖而不貶，服罪輸情亦不釋」的氣氛下，遇有小錯，大家不認、不改，寧可讓它發展成更大的風暴，由社會共同來承擔後果，就這樣造出了更多的錢坑、爛尾樓工程。
「意見」包裝成「知識」，「發現錯誤」等同於找到「解決方案」？
先進民主國家會較尊重工程專業，最重要的是允許對等溝通，看到問題，不會用「游辭巧飾者，雖輕必戮」那種肅殺態度，讓專業人員自動封口；這大概是商業發展到極致的社會，大家都有先聽各方說法，再做判斷，才能實質解決問題的認知。另一方面西方社會擁抱科學較早，大多數的人都注重經驗、證據，對自己不熟的領域不會持武斷的態度；像在台灣，名嘴們將「意見」包裝成「知識」，政客們將「發現錯誤」等同於找到「解決方案」，在遵守「無權威性秩序(order without authority)」的進步社會，是無人會認同的。
工程專業，製造錢坑、爛尾樓的專業？
但就算在專業不太會受干擾的先進國家，許多大工程還是會淪為錢坑、爛尾樓，信手拈來：德國柏林布蘭登堡國際機場(1991規劃到2006年開工花了15年，工期預計2011年完工，現「暫」定2021年完工；經費由19億歐元增至69億歐元)、美國波士頓Big Dig工程(1991年開工，預定1998年完工，結果2007年完工；經費26億美元增至240億美元)、澳洲Gorgon天然氣輸出站(2009年開工，預定2014年完工，結果2017年完工；經費370億美元增至540億美元)、芬蘭Olkiluoto核電廠3號機(2005年開工，預定2010年完工，結果預定2019年完工；經費30億歐元增至80億歐元)、蘇格蘭國會大樓(1999年開工，預定2001年完工，結果2014年完工；經費5千萬英鎊增至4.14億英鎊)，對參與興建、出資或貸款的政府機關、法人、銀行、投資基金，甚至納稅人，這些都是夢魘。
從這些令人怵目驚心的數據看來，西方社會雖然尊重專業，決策過程透明，但對營建工程的進度、成本管控，乃至使用效益是否符合規畫目的，還是束手無策。或許有些朋友，會認為前面筆者舉的幾個例子是特殊個案，但就以英、美這兩國來說，工程的經費大幅超逾預算、工期遲延，到處可見，隨便再舉些案例：美國有丹佛機場、世貿中心交通轉運工程、聯邦國土安全部總部、密西根佛林特供水計畫；英國有千囍年展覽館、溫伯理體育館、愛丁堡電車系統等，其中的佛林特供水計畫，從引水、輸水到供水，工程師一廂情願地想省錢，犯了連串的錯誤，供水含鉛量過高，到2020年前居民還是被迫要喝瓶裝或過濾水。
工程通才在多變世界中的重要性
現代工程的實踐由無到有，從需求的評估與確定、資源的籌備與徵集、硬體的規劃設計，到完工與使用，主事者必須面對工程所要服務的社群，了解他們的生活方式、生產力、記憶、想像以及價值觀，在主、客觀環境的快速變動中，確實掌握這些「存在」。也因如此，現代工程注定是複雜、多變，為了確保完成工程的價值與可服務性，主事者必須是懂得把各項系統、設施完美無缺結合在一起的通才；同時他必須小心翼翼，在工程的每一階段都要去注意使用者需求，數量、品質與性質的變更，從而思考所採用的科技工藝是否合乎時宜，以正面的態度面對變化，做必要的調整與修正，不能再像傳統工程的計畫主持人，只要注重設計安全，把主結構做得堅牢就好。
什麼錯都會發生的布蘭登堡國際機場工程
德國工藝，舉世無雙，但為什麼會有布蘭登堡國際機場這種又是錢坑，又是爛尾的工程？我們從下面的檢視就知道，它一路出的狀況，涵蓋策略到執行，商業與技術，管理與協調，大方向與細節。也就是說，參與的各方，沒有人可說自己是無辜，尤其設計與施工錯誤的荒謬程度，令人瞠目結舌。通常大家認為專家、工程師會犯的是「見樹不見林」這種錯誤，但在這個案子專家、工程師其實是連「樹」都沒搞清楚。所以我們工程界的朋友應該以此為警惕，不要一直以為太委屈，不論瓦釜如何雷鳴，有所承擔時，好好的拿出本領，證明自己是不應被毀棄的黃鐘，才是正確的態度。
效法格達菲，以帳篷代替航廈？
2012年，布蘭登堡機場公司(FBB)訂了6月3日為新機場的啟用日子。於是航空公司訂出了新的航班時刻表，新航站的餐廳、商店也準備開幕營業，兩個舊機場Tegel 與Schönefeld也準備在6月2日最後一班飛機飛離後，所有的設備、車輛、物品等在半夜搬到新機場，當地交通管理單位為這個大搬家公告要封閉高速公路24小時，電視台也預定實況轉播，一切看來有序進行，但到了5月8日，離啟用只有26天時，FBB卻以消防系統中的測、排煙系統遭遇技術問題的理由宣布新機場開幕延期。在這之前的營運測試時，就有傳出旅客報到櫃台數目規劃過少，當局竟準備在戶外豎立大帳篷應急，讓「次要」航空公司使用，引起抗議的消息，所以大家認為FBB是需要一些時間解決所有的問題，但沒想到這一延期，就是十年。
請夜店醉客到機場幫忙救火？
新機場的消防排煙系統的設計，因美學考量，係將煙霧集中到隱藏在天花板上方的風管，再利用豎坑，向下經由地下室排到戶外。但實際測試，卻發生熱的煙霧還是往上升，無法排除的狀況。另一個警報系統無法全自動的問題，設計顧問公司PF BBI’s硬著頭皮提出所謂半自動化的臨時解決方案，也就是說任何時候，遇有狀況，就要動員700個人在280,000M2大的航廈到處呼喚群眾避難，並去操作4000扇門，該開的開，該關的關。這個建議被譏嘲說等於是要FBB去與周邊幾公里內24小時營業的夜店，作特別約定，請所有的舞客(bouncers)，來充當值更者(bouncers)的方案，當然被拒絕了。1996年杜賽道夫機場航廈發生火災，死了17個人，傷了62個人，德國消防與飛安當局怎可能做此讓步？於是PF BBI’s被解約，FBB負責這方面的主管也被開除。
這個國家做出了賓士、保時捷、寶馬…！
開始時，FBB很樂觀的訂了2013年一月六日為新的啟用日期，但這個日期馬上被取消；在這之後，FBB又宣布三個2013年的啟用日期，但每次都被匆匆地取消。FBB的董座與CEO不久也被撤換，差不多同時，一個全面性的檢查報告公告了，揭露了更多、更嚴重的設計與施工錯誤(或笑話)：
* 90,000 米以上的線路埋設錯誤，包括電話線與高壓電線貼在一起，60,000米的冷卻水管竟沒有施作保溫絕緣，要改正這錯誤，必須敲掉許多面牆。
* 好幾條電動步道長度過短。
* 旅客報到櫃台仍然不足。
* 啟動自動灑水器的備用發電機能量嚴重不足；自動灑水器的數目短缺，灑水量不足，換灑水頭無法改善，因後面連接
的水管太細。
* 幾千個燈泡一直亮著，找不到關的辦法。
* 航廈的屋頂實際承重是設計的兩倍，有隨時會崩塌的危險。
* 飛機起降航道與噪音管制區域計算錯誤。
* 消防隊的緊急路線規畫是錯誤的。
* 樹種搞錯，幾百株種好的樹要砍掉。
這些都是很討厭的問題，但比較起來，消防系統的缺陷幾乎無解，在混亂中，到了2014年，大家才發現主持消防系統的總規劃師的專業證照只是繪圖員，而不是專業工程師，引起了軒然大波。2016年四月，機場的發言人被開除，因為他接受媒體訪問時誠實的回答：只有服用藥物的人才會對這機場的啟用日期提供保證！而機場的董事長、高階主管像走馬燈一樣的更換，完工啟用仍是遙遙無期。最後兼任稽核委員會的柏林市長在2017年三月才坦承非到2019年第三季，機場無法啟用。但這日期還是太樂觀了，因工程的延宕造成許多新問題，更進一步的影響到時間和費用，柏林各界普遍的看法是要到2021年才能啟用，總經費也由最初籌畫興建時的19億歐元跳到70億歐元以上。
增加費用如滾雪球
增加的經費，除了要支付設計與施工瑕疵的修正、改善費用，其他還有許多賠償費用與間接損失。如飛機起降路線規劃不對，受到噪音影響的住戶，就以必須加裝防音門窗，以及緊閉門戶所需要的通風、排氣設備，向德國聯邦行政法庭提起了5000萬歐元的求償，FBB在這個訴訟輸了，想辦法轉向設計公司索賠，也沒有成功。而在漫長的等待過程中，許多設備變得老舊，像6年前要開幕裝的750座展示螢幕、使用壽命已屆，必須置換。德鐵新機場的支線早就做好了，為了不讓鐵軌生鏽，維持車站設備能用，每天要開一班空車來回機場，自2012年起的運轉成本也要機場公司支付。
當初設計這個機場為類似法蘭克福與倫敦希斯洛機場的轉運中心，但唯一準備以這個機場做轉運中心的柏林航空財務不佳，2017年提出破產申請，漢莎航空不願接手柏林航空在此設轉運中心的計畫，這代表柏林地區的乘客想去很多地方，還是要去法蘭克福或慕尼黑轉機，如此廢除離市區較近的Tegel 或Schönefeld舊機場就對他們不方便、不公平，所以結論是Tegel舊機場不廢除了。所以許多原來想做轉機旅客生意的商店、餐廳，都要求解除租約，對新機場的預定收入這是一大打擊。倒閉的柏林航空董事長Mr. Hartmut Mehdorn也以布蘭登堡機場的遲延啟用造成他們損失，提出6000萬歐元的求償，但不久後，這位董事長卻轉任FBB的董事長，故事的發展像連續劇劇情一樣的精彩。
BOT還是傳統發包？
新機場前面用了15年的時間完成規劃、設計和招標，到2006年才開工，也是荒謬。1998年機場公司以BOT方式招商投標，次年3月宣告由豪赫帝夫(Hochtief)團隊得標，準備簽署50年BOT合約，因為對手IVG的抗議，經法庭檢視，認為審標過程偏袒豪赫帝夫團隊，到了8月又把它廢標。豪赫帝夫是德國最大的營造廠商，那時剛完成雅典國際機場，一大堆有經驗的工程師沒處去，只好跑來台灣和筆者服務的泛亞工程公司合作承包台灣高鐵C250標；突然出現這麼一支搶標意志很堅決的歐洲人，對我們的競爭者來說，應有「魯酒薄而邯鄲圍」的感覺吧。到2002年機場公司重新招標，這次豪赫帝夫和IVG合作，原來的敵手擦出火花，做出很好的規劃，但在柏林當地工程廠商的遊說之下，FBB決定工程自辦，賠償投標團隊5000萬歐元的規畫費用和其他損失，踏出了錯誤的第一步。
早知就敲掉重建？
FBB歷經滄桑，利息財務與管理費用堆疊得很高，有幾次走到破產邊緣，但畢竟它是布蘭登堡邦、柏林市、聯邦合營的公營事業，最後總能得到紓困。但過程中，主要施工廠商Imtech先倒閉，作為PM的設計顧問公司PF BBI’s，和建築師也因表現不好被解約，他們的離開，又影響到還在進行中的工程瑕疵改善，造成二次傷害，而類似的事還是繼續發生中，所以有人預測最後要到2022年新機場才能真正完工，正常營運；至於成本，把增加的臨時航廈、地下鐵路車站，以及一些新的服務項目算進去，最後可能要超過100億歐元。因此，有人就說，FBB在2012年無法順利啟用時，就應該把航站大廈敲掉重建，如此還不會花這麼多錢，而且可能到2018年就可以營運了。
台灣也正在蓋機場！
現代的營建業與工程施工已複雜到了缺乏行政彈性的政府單位無法直接管控的程度。大工程需要大公司，因為只有大公司才能以持續不斷的工作經驗來訓練合格人才，才有能力整合、監管、協調千千百百的專業下包，成功的利用他們特別的知識、產品與服務，來完成工程。FBB或許為了省錢，照顧當地的小廠商，選擇自辦，但沒料到現在營造業的分工、生態已不像1972年興建法蘭克福機場航站大廈時那麼單純，所以就這樣栽了大跟斗。而由布蘭登堡國際機場的失敗經驗看台灣，市場分割細碎，廠商規模不大，每家就只有那幾個工程師，能否承接規模這麼大，介面這麼多的複雜工程是有問題的。少數的一、兩家工程顧問公司或可派出幾個人，但都不懂施工，無法補營造廠商的缺點；類似的工程又要限時完工，後果實在堪慮。
再其次，台灣的社會大眾總以為工程是自然科學，工程師應從一開始就能完全掌握，其實工程的規劃設計開始時須作假設條件，有些是要靠直覺或洞見；所根據的數據、資訊，其蒐集、整理所採用的方法也較接近社會科學，必定有不準度，後續的調整、修正與更改是必須的。但社會大眾卻很容易將這些與文過飾非，甚至勾搭舞弊相互等同，因此常有閒雜人等，會大放厥詞，變相的指揮檢調介入辦案。在德國、美國這是司法人員的事。布蘭登堡機場工程抓了一、兩個收小錢的中層官員，指控到此為止；波士頓的big dig工程公款大失血，品質不佳，造成安全問題，但調查單位查無官商勾結情事，合約上如何追究，就由雙方依商業機制解決，更不會影響後面工程的進行。
工程專業的極限
儘管是落水狗，FBB對代表公權力的稽核報告，也常有嚴詞駁斥的時候，這代表他們實在有很大的權力；但反向解讀，他們在專業決定能受到尊重的情況下，還是會犯大錯誤，或許這代表縱使科學進步，工程專業沒辦法掌握的事情還是很多，所以除了謙卑，還是要謙卑。的確，在台灣還有工程師一直以為自己專業上無所不能，以專業尊嚴，不容質疑為藉口，聞過則怒，擇惡固執，等於是在為錢坑、爛尾工程打下基礎，這些人是沒有資格抱怨社會大眾對他們的蔑視。
紐約有甘迺迪機場，柏林沒有布蘭德機場？
柏林布蘭登堡國際機場原來要命名為威利.布蘭德國際機場，以紀念這位德國政壇巨人-諾貝爾和平獎得主、聯邦總理、西柏林市長-威利.布蘭德。但現在他的家族正式要求，不希望他們先人的名子與機場有任何瓜葛，因為這個機場已成為德國的恥辱。或許這是對把這工程弄成錢坑、爛尾的相關人員的最大懲罰吧？
(本文曾刊登於107.06.27風傳媒觀點投書，轉載於高銘堂個人部落格http://mtkaoforum31.blogspot.com/2018/06/order-without-authority.html)
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