關於「工作家庭所得保障方案」與「九十七年退稅及補貼特別條例」之比較分析

壹、前言

為因應原物料上漲所造成的通貨膨脹壓力，朝野各黨皆提出因應方案，以求解決民眾的燃眉之急。面對通膨時代的來臨，其中尤以中、低所得的民眾，所受到的最大。因此，行政院除了正在進行中的「馬上關懷」專案、調高低收入戶家庭生活補助費、全額補助中低收入家庭中小學生營養午餐費，以及建立高風險家庭資料庫等，並於日前提出短期性的「工作家庭所得保障方案」，以協助弱勢近貧家庭維持最低的生活水準。而民進黨立法院黨團為了阻擋行政院的「擴大內需方案」，亦於日前提出一次性的「九十七年退稅及補貼特別條例」，將用舉債的方式編列特別預算來支應其退稅及生活補貼所需的經費。究竟是行政院的「工作家庭所得保障方案」較有利於中、低收入民眾？還是民進黨的「九十七年退稅及補貼特別條例」比較能貼近中、低收入民眾的需求？底下除分別說明、比較兩方案的內容外，更將從社會福利的觀點，透過資源分配的公平性、所得再分配與社會正義等原則來探討兩方案的可行性及其所衍生的效應。

貳、行政院「工作家庭所得保障方案」

長期以來政府對於落入「貧窮帶」的人口（包含低收入戶，以及近貧人口）的救助措施，大部分的資源都著重於最底層的低收入戶人口，而對於不符合現行「社會救助法」規定的近貧人口卻較少提供協助；尤其當面臨物價上漲與通貨膨脹時，近貧人口所受到的衝擊並不亞於低收入戶人口。

由於落入「貧窮帶」的人口主要是由於薪資所得偏低所致，因此行政院所研擬的「工作家庭所得保障方案」，主要係針對該群人口提供為期6個月（97年9月至98年2月）的所得補貼政策，目的在於維持通膨期間近貧工作人口的購買力，及家庭消費能力。此外，「工作家庭所得保障方案」也設有排富條款，只要家庭所得超過一定水準，即使沒有工作所得，或有其他資產所得者，也不予補助。預期年底前經濟景氣將逐漸轉好，屆時行政院將再行評估、檢討。

截至民國96年底止，全台灣約有751萬戶，而家戶所得落入最低10%的家庭約有75萬戶，扣除政府已提供照顧的9萬低收入戶，再扣掉「馬上關懷」專案所照顧的對象（預估9.6萬戶），以七成推估，約有45萬個家庭可以受惠。

另依近兩年調查資料顯示，國人平均實質所得約下滑3%，再加上近兩年物價上漲率約為6-7%。因此，「工作家庭所得保障方案」擬補貼10%的家戶所得（3%實質所得 + 7%物價上漲）以協助近貧工作人口維持基本的消費能力。又推估最近一年落入最低20%家戶的中位數平均所得約為26萬元，依每戶補貼10%為標準，另依撫養親屬的多寡，提供每戶每月3,000元至6,000元的補助，為期半年。

行政院「工作家庭所得保障方案」也是未來政府實施「勞動所得租稅補貼制度」(EITC)的先期計畫，而為避免誘發道德風險、形成福利依賴，該方案主要是針對家庭工作人口給予所得補貼，有鼓勵就業、提倡工作價值及所得再分配的功能。而且「工作家庭所得保障方案」不是齊頭式的補貼，不僅不會影響民眾的工作意願，更符合英國「從依賴到自主(welfare to work)」的精神。未來「工作家庭所得保障方案」也將進一步結合現行的社會救助制度，以及內政部的「馬上關懷」專案，從點、到線、到面，建構成完整的「貧窮帶」關懷網絡。

參、民進黨「九十七年退稅及補貼特別條例」

據報載，在野黨為阻止行政院所決議之擴大內需方案，已於日前提出《九十七年退稅及補貼特別條例》，主張將擴大內需補助地方政府的583億元經費，以退稅及生活補貼的方式，來紓解民眾的負擔並緩和通貨膨脹的壓力。依據該條例的內容，凡是個人所得淨額在49.5萬元以下者，本人可退稅6000元；若夫妻合併申報所得淨額在99萬元以下者，配偶可再退稅6000元。至於所扶養的親屬，每人也能退稅4000元，如果平均一對夫婦扶養兩位親屬，在符合相關標準時，每戶最高將可退稅2萬元。

此外，民進黨對於其他免申報所得稅、且未被列舉為撫養親屬的民眾，也於條例中明訂發放生活補貼，每人4000元。總計支應生活補貼所需經費上限為新台幣583億元，將從中華民國97年度中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算案原列補助地方建設經費中支應（民進黨對於退稅分面所需的經費及財源並未說明，是否包含於支應生活補貼之583億，目前並不清楚），依媒體報導，此退稅及生活補貼方案預估將有450萬戶受惠。

如果民進黨估算無誤，則450萬戶將涵蓋近全台灣2/3的家戶（全台家戶總數為751萬戶），比例相當高，並且受惠人口更將難以估計，相較於仍在籌措開辦經費的「國民年金」，以及嚴重虧損的「農民健康保險」，以如此龐大的預算投入一次性的補貼給付，而非進行可長可久的制度建構，對於有限的福利資源來說，無異是雪上加霜。

肆、問題分析

（一）從社會正義的觀點來看

依照民進黨「九十七年退稅及補貼特別條例」規定，包含於免申報所得稅的中低收入人口，依條例僅獲得一次4,000元的補助，而所得淨額在49.5萬元以下的中產階級卻可享有一次6,000元的退稅，若夫妻合併申報，則所得在99萬元以下的家戶，還可獲得12,000元的補貼，實不符合社會正義原則。況且該方案有高達2/3的家戶受惠，而且沒有排富門檻，如果從「機會均等原則」（the principle of equality of opportunity）來看，並不是所有人都可以得到補貼，而且也不是每個人都得到相同的補貼；而再依John Rawls的「差異原則」（the different principle）來分析，此方案並非僅針對弱勢族群，而且弱勢者得到的（4,000元生活補助）也沒有其他階級來的多，因此，完全背離了社會正義的基本精神。

至於行政院的「工作家庭所得保障方案」，很明顯的是針對近貧人口提供短期性的協助，雖不是制度性的濟貧措施，但也避免造成福利依賴，且設有排富門檻，因此較符合「差異原則」，而且對近貧人口所補貼的總金額，遠高於民進黨一次性的「九十七年退稅及補貼特別條例」，將更有助於弱勢族群維持其基本的消費能力。

（二）從福利資源分配的公平性來看

所謂的公平與平等不同，平等是齊頭式的，而公平通常是以需求為原則。尤其是對於有限的福利資源而言，要達到資源的最有效配置，需求的多寡，是資源分配的唯一準則。從福利資源分配的公平性來看，民進黨所提出的一次性「九十七年退稅及補貼特別條例」並非依據需求的原則來分配資源，不論中、低階級都給予退稅或生活補助，甚至退稅金額都高於生活補助費。再者，一旦中產階級的收入增加（所得淨額在99萬元以下的家戶都受惠），將更加拉大與低收入人口間的貧富差距，恐將造成社會更不公平的現象。相反的，行政院的「工作家庭所得保障方案」僅針對近貧人口，又不與現行各種社會救助措施（例如提供低收入戶家庭生活補助費、補助中低收入家庭中小學生營養午餐費與「馬上關懷」專案等）重疊，較符合福利資源分配的公平原則。

（三）從所得再分配的功能來看

義大利崔瑞托大學(University of Trento)比較社會系教授Gøsta Esping-Andersen曾經在其《福利資本主義的三個世界》(The Three Worlds of Welfare Capitalism,1990)一書中提出「去商品化」(decommodification)的概念，而「去商品化」指的是「弱勢地位者不用透過資本主義市場而能獲得最低生活保障」。若依照上述對於「去商品化」概念的定義，進而比較朝野兩黨所提出的因應方案，我們可以發現，行政院的「工作家庭所得保障方案」，其透過所得補貼政策以維持近貧工作人口的購買力與家庭的消費能力，正是這種「去商品化」精神的具體表現，而且更是一種積極的「所得再分配」政策。相對的，民進黨的「九十七年退稅及補貼特別條例」，不僅「去商品化」的程度較低，且所得再分配的效果也比較有限，整體而言，對於弱勢地位者的福利效果並不如有垂直再分配效果的行政院「工作家庭所得保障方案」。

表一：「工作家庭所得保障方案」與「九十七年退稅及補貼特別條例」比較

方案項目	「工作家庭所得保障方案」	「九十七年退稅及補貼特別條例」
補助對象	家戶所得落入最低10%的家庭約有75萬戶，扣除政府已提供照顧的9萬低收入戶，再扣掉「馬上關懷」專案所照顧的對象（預估9.6萬戶），以七成推估，約有45萬個家庭可以受惠。	個人所得淨額在49.5萬元以下者；若夫妻合併申報所得淨額在99萬元以下者，受扶養親屬，以及其他免申報所得稅、且未被列舉為撫養親屬的民眾，共約450萬戶，近全台灣2/3的家戶。
排富條款	不動產以乙棟自住為原則，夫妻間、受扶養親屬如有其他不動產、營利或出租，則不動產總計價值於台北、高雄市不得超過500萬，在台灣省不得超過250萬，始可申請。	無
補貼金額	依撫養親屬的多寡，提供每戶每月3,000元至6,000元的補助。（國人平均實質所得約下滑3%，再加上近兩年物價上漲率約為6-7%。因此，擬補貼10%的家戶所得（3%實質所得 + 7%物價上漲），以協助近貧工作人口維持基本的消費能力。）	凡是個人所得淨額在49.5萬元以下者，本人可退稅6000元；若夫妻合併申報所得淨額在99萬元以下者，配偶可再退稅6000元，受扶養親屬，每人退稅4000元。其他免申報所得稅、且未被列舉為撫養親屬的民眾，每人4000元。
補助期間	97年9月至98年2月，為期半年，預期年底前經濟景氣將逐漸轉好，屆時行政院將再行評估、檢討。	立法通過後施行
經費預估	約135億元	生活補貼所需經費上限為新台幣583億元，退稅方面未提及。
財源	由第二預備金辦理，必要時再辦理追加減預算	從中華民國97年度中央政府擴大公共建設投資計畫特別預算案原列補助地方建設經費中支應。

伍、政策建議

（一）儘速定義「貧窮帶」與近貧人口的範疇

目前政府對於所謂的中低收入、「貧窮帶」與近貧人口等缺乏法定的定義，且無一定的標準及範疇，經常造成基層行政人員無所適從。建議政府應就上述概念提供明確的定義，進而掌握目標人口，並提供適時、適切，及適量的服務與資源，以協助弱勢人口對抗通膨的威脅，並維持其基本的消費能力。

（二）檢討現行社會救助制度

1.社會救助政策應兼顧救急與救窮等兩項目標，目前內政部所推出的「馬上關懷」專案是一個不錯的構想，然而，政府接下來應思考如何將其制度化，並減輕社工人員與村里長的責任與負擔。

2.檢討現行社會救助的申領門檻，以符社會實際的需要。

3.修改社會救助法，訂定積極自立的脫貧措施。

4.加強管理民間救濟資源，善用民眾的愛心捐款，以協助弱勢民眾脫離貧窮風險。

5.透過社福團體、村里長與專業社工人員建立一套「高風險家庭」資料庫，並加強對於自殺防制與經濟援助的緊急處遇機制。

6.適度放寬第一線行政人員對於低收入戶標準判斷的行政裁量權。

7.加強低收入家庭的社工人員訪視，並充裕各縣市社工人員的配額。

（三）對於貧窮線的調整應更為審慎

社會救助工作的基本精神是在於如何協助弱勢人口脫離貧窮，而非讓更多的民眾落入貧窮線以下，成為福利依賴。面對目前不斷增加的近貧人口，常有學者建言要求放寬貧窮線，然而目前貧窮線最大的問題是在於其計算方式，而非現有貧窮線的嚴苛或寬鬆，即使貧窮線放寬了，那位於新的貧窮線邊緣的人口仍是新的近貧人口，並無法真正解決近貧的問題。而且現行全民健康保險、國民年金等社會保險中，政府的補助標準均參照貧窮線來規範，一旦貧窮線放寬，受到衝擊的不僅是社會救助制度，還包括其他社會保險，以及中低收入老人生活津貼等，對於政府財政將造成嚴重的衝擊。因此，放寬貧窮線絕非萬靈丹，放寬後所造成的問題恐怕比想要解決的問題更為複雜，而且放寬本身就是一個大問題。

〈本文謹代表作者個人意見〉