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作者： 曾巨威 ( 2010年7月6日 10:28)
關鍵字：租稅增額融資機制（Tax Increment Financi 公債法

最近財政部提出的公共債務法(公債法)修正案引起社會許多爭議。地方財政狀況困頓拮据，將債務限制放寬固然可以讓地方壓力稍解，暫時渡過難關，但這種做法猶若飲鴆止渴，最終地方財政仍將陷入危機。其實，美國地方政府從1950年代開始，為解決地方財源不足問題所採行的租稅增額融資機制（Tax Increment Financing,TIF），乃係一個值得我國學習的制度，引進該制度可以提高我國地方政府籌措建設資金的能力與彈性。我們很高興看到這項大約十年前我們就極力鼓吹推動的制度，終於在日前經建會的擴大政府公共建設籌資財源的方案中出現。從這個角度言，經建會的創新思維顯然要比財政部強得多。

近二十年來，各級政府歲出大都高於歲入，幾乎年年赤字，須靠舉債融通才能維持政府的正常功能與運作。而為了避免政府債務累積過多，引發財政破產危機，財政部乃制定了公債法，對各級政府的年度舉債與累積債務餘額分別予以限制。前者為每年總預算及特別預算歲出總額的15％；後者則是前三年GNP的48％（其中，中央40％，地方8％）。設定債務上限的目的，一方面固然是為了防止政府過度借債，導致國家債信危機，另一方面則是約束政府對舉債的依賴，提高政府開源節流的財務改進壓力。遺憾的是，這種做法顯然並沒有達成預期的功效，政府財政的惡化趨勢未曾稍緩。

尤有甚者，屋漏偏逢連夜雨。由於地方制度法的修正，地方政府中的直轄市一下子增加為5個，原先用以規範全體地方政府的法定債務上限，頓時陷入無法支挹地方需求的窘境。面對此一地方財政上的變故，財政部想出來的因應對策竟然是放寬地方政府的債務上限，大幅提高直轄市（台北市除外）與縣市政府的舉債數額，允許地方政府用更多的舉債來度日，而不是督促地方政府提高租稅努力程度，有效開闢財源，或改善經費使用效率，節省政府支出。這種短視的做法，將使得地方政府更加輕忽財政的自我責任以及對財政紀律的要求。如此下去，地方財政問題將益為嚴重，而中央政府的處理與協助亦將更為困難與棘手。

面對目前這種財政狀況，財政部長李述德一直對我們信心喊話，並聲稱政府債務絕對不會「破表」。其所持理由有二：一為公債法有15％的年度舉債上限，故政府債務累積的速度可以受到約束；另一為公債法具有強制提撥償債還本的設計，中央及直轄市按年度稅課收入至少5％，縣市及鄉鎮則按未償債務餘額至少1.6％為標準，故政府債務累積的幅度亦可以受到控制。惟歷史經驗卻告訴我們，政府常為了擺脫15％的舉債流量限制，利用特別預算的立法將某些舉債排除在年度舉債受限範圍之外。

這種規避法定上限的不當做法，完全破壞了公債法原先以「時間」來紓緩財政壓力的原意。而在稅基嚴重侵蝕的情況下，我國租稅占GDP的比率已降至12％左右，課稅能力的不足亦使得政府強制提撥還本預算減少債務餘額的目的難以達成。如今，再加上地方財政需求的壓力益愈增加，財政部與其思考修正公債法賦予地方政府浮濫的舉債權力，還不如大膽突破傳統框架，為地方政府引進TIF機制，讓地方政府用自我負責的方式舉債，解決其建設經費籌措問題。

TIF乃是地方政府以特定計畫區域未來開發所產生的增額稅收，來支付開發建設所需成本的一種融資制度。換言之，政府用未來地方發展所創造的稅收，做為現在政府從事建設舉債的還款保證財源。此制度在美國已有49州實施，一般最常適用的地方稅目為財產稅（如我國的土地稅與房屋稅）。

地方政府首先須劃定一開發地區，並擬妥一完善的開發建設計劃；其次是從計劃執行開始，便將開發區內的財產課稅價值凍結起來，未來任何計畫執行中因為財產課稅價值提高所增加的財產稅收，皆被專款納入特殊基金保管；其三則是地方政府針對此開發計畫所需經費發行債券，並且以基金累積的增額稅收做為償債的財源。等到TIF負債償還完畢或計劃期限屆滿，整個TIF計畫遂告結束。此後，財產課稅價值不再凍結，而地方政府也恢復依原有規定課稅。

這個制度的好處就是地方政府不需以開徵新稅或提高稅率來籌措建設經費，避免民眾對「加稅」的恐懼與排斥。此外，它本身更具有「自我融通」的效果。在現有公債法的定義下，它應歸屬於「自償性」債務，不受法定上限的規範。換言之，即使公債法不修正，地方政府的這項舉債可以完全不受限制。有這麼好的他國經驗可以學習，政府豈能不思借鏡改善？還好經建會已先開了頭，我們希望財政部能趕緊承接起後續的改革工作。

〈本文僅供參考，不代表本會立場〉

〈本文刊載於2010年6月19日工商時報社論〉

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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