詹火生
一、 什麼是意識型態
意識型態的概念，誠如George & Wilding(1993:1-2)指出，是一種鬆散的概念，雖然意識型態的價值與信念，就政府政策與個人行為而言，具有顯著的影響。左右個人行動的信念與價值，就構成了個人所堅信的意識形態。至於政府政策的干預對象與範圍，更深受政府決策機制的意識型態所影響。
因此，意識型態的概念，就經常被引用在公共政策的討論之中，意識形態的真正意涵，反而被忽略了。所以，本文在討論意識型態與公共政策的關係之前，先參考一些學者的看法，釐清什麼是意識型態。
在社會政策的領域，有關意識型態的概念，最經常被引用的著作，首推George & Wilding(1993)所著的Welfare and Ideology一書，該書是兩位作者1976年所著Ideology and Social Welfare一書的延伸。George & Wilding對社會福利意識形態的類型化，迄今仍是該領域學術研究不可不引用的典範。
George & Wilding（1993：2）認為，意識型態有四種不同的意義，每種定義都影響公共政策的討論。第一種意義，把意識型態視為建構概念（ideas）的方式（The ways in which ideas are formulated）以及應用概念的方法（the means to which ideas are put）。
第二種意義把意識型態視為『假意識』 （false consciousness）馬克斯認為並不是人的意識決定存在，而是社會存在決定了人們的意識（It is not the consciousness of men that determines their being ,but on the contrary ,their social being that determines their consciousness）（George & Wilding 1993：3），換言之，在資本主義的社會中，掌握生產、分佈與企業部門的人，所具有的概念、價值與信念被社會其他的人們接受。
第三種意識形態的意義，係從知識份子或菁英的角度來解釋意識形態，認為意識形態乃是那些與經濟或政治體系無既存利益關連的知識份子，為了促進社會的進步，對現存社會現象所提出既客觀且無私的理念。
最後一種意義，則是把意識型態解視為一九五0與一九六0間美國結構功能學派的理念，以促進社會整合的價值與信念為核心。
前述George & Wilding所歸納的四種意識型態意義，除第一種意義外，其餘三種類型都同意意識形態能夠影響個人、團體及政府政策等層面，彼此間的差異僅在於如何形成意識形態。
本文旨在探討意識形態如何影響公共政策，因此把意識型態範定為『在公共決策過程中，影響政府決策機制的價值與信念』，民主政治體制中，這些價值與信念，主要是政黨（執政黨與在野黨）對政策所具有的信念和價值。
二、 公共政策的意識形態決定論（ideological determinism ）
美國研究衛生醫療政策學者Howard Leichter(1979:41-42,詹火生，1995)曾指出影響政府政策形成的主要因素下列四項：
1.情境因素（situational factors）， 指情境偶發因素，如九二一大地震。
2.結構因素（structural factors ）包括政治結構、經濟結構、社會文化結構等。
3.文化因素（cultural factors），主要是政治文化（political culture）和一般文化。前者指的是政府的價值、規範和政治意識型態。
4.環境因素（environmental factors），指的是社會文化之外的在因素，如加入WTO對國內政策的影響。
在前述的這些因素中，何者影響最大，往往因時間與空間等條件的變化而互有差異。不過從一九七0年代以來，不少社會政策學者研究工業先進國家的政測決策過程中從政治經濟學的現象來分析，政治因素（political factors）的影響因素最重要（Peters,1972;Wilenskey,1975;George&Wilding,1976）。
政治經濟論點，認為政府角色與功能，干預或介入市場機制，必然受到政治因素所影響，而政治因素又牽涉到政治意識型態、政治民主化程度、社會利益團體之壓力等。本文雖僅針對政治意識形態加以分析其與公共政策關係，但政治意識型態勢必與政治民主化程度也密切關連；因此，本文僅把政治意識型態因素，作為探討政府何以介入公共政策的一個研究觀點（perspective）而已，並未企圖建立起意識形態勢必影響公共政策的單一因素（mono factors）決定論，事實上，影響公共政策形成的因素，誠如前述Howard Leichter指出的是多元因素（multi-factors）決定論，也因為本文僅試圖探討政治意識形態與政策形成兩者之間的影響關係，因此很可能忽略其他中間因素（intermediate factors）。同時為了論證的方便，本文僅針對一九九0年以來，主要的政黨公共政策的意識型態加以分析，而未探討一九九0年代以前政府的政治意識型態如何影響公共政策。
原因之一是一九九0年代以前的政治結構屬威權政治權力體系，其二是如欲分析一九九0年代以前的意識型態與公共政策之間的關係，是一項龐大的學術研究工程，非本短文所可勝任。即或就一九九0年代以來的公共政策，本文亦僅就其中政策爭議最顯著的老人經濟安全政策加以分析。
政治意識形態影響或介入公共政策，參考George ＆Wilding(1993)的歸納，至少可包括三個主要的干預觀點（intervention perspective），一是關於市場機制的政治經濟觀點（political economy perspective），第二是干預兩性關係的女性主義觀點（feminist perspective），第三則為政府干預環境所持的綠色思潮觀點（greenism perspective）。因本文所探討的老人經濟安全保障政策，主要涉及政治經濟觀點，間而涉及女性主義觀點，但主要論證仍以政治經濟觀點為主軸。
從政治經濟觀點的政治意識形態，參考歐美諸多學者，比較一九六0年代的Richard Titmuss, Harold Wilensky ，一九七0年代的Vic George & Paul Wilding, Julia Parker ，以及一九九0年代的Gosta Esping-Anderson等人的歸納，大致可以把政府干預老年經濟安全政策的意識型態，依其干預程度與範圍的強弱，放在一個光譜之上（如圖一）（詹火生，1995）在光譜左端的社會主義意識形態，代表政府干預老年經濟安全的範圍為最大，由國家或社會承擔起照顧老人經濟安全保障的範圍講少，在光譜的右端，則代表政府介入老人經濟安全主要責任，由個人或家庭承擔起照顧及維持所得安全的責任。
圖一： 意識型態與介入社會政策程度關係
本文即以上述政府干預或介入會安全政策政治經濟意識型態為架構，來分析近十年來台灣老年經濟安全政策的形成發展過程。
貳、 台灣老人經濟安全政策的緣起
一、 人口老化、社會結構變遷下的老年經濟保障需求
隨台灣地區社會進步及生活形態改變，國民生命預期不斷延長，我國老年人口數量與比例在民國八十二年底已超高過一百四十八萬老人（佔總人口之百分之七‧一），達到聯合國所界定之「高齡化」水準，推估至民國一百一年時將為百分之十四，民國一百二十年時則將超過百分之二十（詹啟賢，1998）。
此外，由於工業化及都市化過程中，社會變遷的結果，使青壯人口朝都市發展，三代同堂傳統家庭逐漸轉變為核心家庭，根據調查，臺灣在1965-1986年近二十年的家戶型態的變遷下，「核心家戶」從31%增加至54%，而擴大家戶由31%減少為8%，主幹家戶則維持在35%至39%之間（齊力，1990）。
而生育率的降低，從1951年平均每一名婦女生育7人、1961年時為5.6人、1971年時已降為3.7人，至1995年時子女數降為1.76人（劉玉蘭，1997），換言之，台灣地區在民國八十二年時平均每9.5個人扶養人（15-64歲）扶養一位老年人，至民國一百二十年時，將由三位撫養一位老年人（詹啟賢，1998）。子女數的減少意味著晚年由子女分擔照顧風險來源可能減少。儘管，老人晚年的生活照顧，不完全都由子女來負擔，但根據歷年老人生活狀況調查顯示，老人之主要生活費用來源約有六成的比例乃來自子女，平均子女數的下降，老人所擁有的子女數將減少，退休經濟風險相對提昇。同時我們從總體面檢視生產者與退休者的比例，從1995年的7.9將降至2025年的3.8，顯示整體社會之扶養能力亦大幅衰退（王正，2002）。
行政院主計處歷年提出的「中華民國台灣地區老人狀況調查報告」顯示，國內六十五歲以上老人最近三個月生活費之主要來源，來自本人終身俸或月退休金的比例，民國七十八年為百分之十一‧八七、八十二年為百分之十四‧七六、到八十九年為百分之十五‧四；相同調查顯示，來自社會救助的比例從七十八年百分之一‧0七，八十二年上升到百分之一‧六一，八十九年為百分之十二‧三三。雖然，這兩部分的比重有所提昇中，但佔老人經濟來源比例仍相當有限。
綜合上述，我國大部份的老人仍無法從社會安全體系中獲得經濟生活保障，加上子女供養為主要經濟來源的比例，更從民國七十八年的百分之五十八‧四降為八十二年的百分之五十二‧三，八十九年更降至百分之四十七‧一三；傳統家庭養老功能之逐漸式微，「家庭世代間」的經濟移轉，勢必為「社會世代間」之經濟移轉取代（陳寬正、楊靜利，1995）。因此，如何經由政策提供國民晚年經濟生活保障，成為政府需積極干預的重要課題。
二、 現有老人經濟安全保障制度概況
傳統社會，老人經濟安全保障透過家庭功能提供支持照顧，由臺灣的發展歷程脈絡，政府早期提供機構式收容方式提供無依老人照顧的安養服務，也只在補足家庭功能之不足。而隨社會保險方案陸續開辦、民主化過程及政黨競爭選舉效應，使老年人口的經濟安全保障政策歷經多年政策演變及轉折，逐漸發展社會救助、社會保險、職業退休給付，至社會津貼方案（孫健忠，2002），以下將分就其政策意涵略加說明，俾利下節繼續探討老人經濟安全政策之意識型態爭議。
檢視台灣老年經濟安全制度，主要分為社會保險和社會救助兩大體系。在社會救助方面，，從八十二年七月起開始發放「中低收入老人生活津貼」，提供給年滿六十五歲以上老人，生活困苦或無子女扶養及未受政府安置者（社政年報，2000），民國八十九年之受益老人（低於最低生活費標準一‧五倍者(六千元/月)者，約為八萬六千餘人，介於最低生活費標準一‧五倍至二‧五倍者(三千元/月) 約九萬九千餘人人），合計近十八萬六千人（約佔老人人口之十分之一），如連同「低收入戶」一起計算，總數約為二十萬餘人（詹火生，2002）。由於領取社會救助需符合最低生活費用標準，方能夠獲得生活補助與相關的福利服務。而因為貧窮線標準嚴苛與強調親屬責任為資源計算單位之門檻，使符合低收入的人口在最近二十年的比例一直維持在0.5%至0.7%之間，實屬偏低（孫健忠，2000a）。
另外，在社會保險方面，包括由民國三十八年即開始實施的勞工保險，陸續到軍人保險、公務人員保險與私立學校教職員保險（已合併為公教人員保險）。其中勞保及公保堪稱兩大社會保險體系，其老年給付皆採薪資相關給付方式，雖然兩保險方案皆有老年給付規定，卻僅公務人員可以選擇領取月退休金或一次退休金，獲得保障較為周全。相對地，勞保的老年給付採一次給付方式，不僅給付金額不高（以民國九十年來說，平均每件金額只七十四萬元），易造成退休勞工運用不當至老年給付耗盡，或因通貨膨脹使給付金額逐年貶值。至於勞基法雖有退休金給付的規定，因實際提撥退休準備金之事業單位不僅比例偏低（不足二成），而且多數以最低百分之二之提撥率提撥。於是，勞基法實施至今，約有六成勞工拿不到退休金，另外四成退休時雖可領取退休金，但需冒雇主準備金不足之風險。尤其重要的，勞工無法因更換雇主累計年資，加上台灣中小企業經營期較短，退休金對多數勞工來說，可望而不可及（詹火生，2002）。
至於老人津貼方式，是社會安全保障制度中社會救助與社會保險雙軌制外的老年經濟保障方式，初始於民進黨於民國八十三年於地方選舉時倡議對所有六十五歲以上國民發放每人每月五千元的敬老津貼政見，但當時僅於勝選縣市實施，並無法全國發放。加上財源龐大，敬老福利津貼一直呈現一國多制的情形，因此，也出現了資格救助化、對象區隔化與給付稀釋化的現象（孫健忠，2000b）。除此之外，老年農民福利津貼是唯一全國性的普及津貼方案，其於民國八十四年開始實施，對象為針對六十五歲以上符合資格者，提供每人每月三千元。該方案在實施初期在資格上有排富條款的規定，其後被判定有違母法的精神，因此自1998年修正為普及式，並將對象擴及至老年漁民（孫健忠，2002）。
簡言之，我國全民健康保險實施以後，雖使老人的醫療問題已獲得紓解，但老年的經濟安全保障，一直是大眾關注的焦點，老人經濟需求日殷，但現有社會救助和社會保險兩大體系卻相當不足；從經建會資料顯示八十八年底年六十五歲以上人口當中，領取中低收入老人生活津貼者約為十九萬餘人（佔老年人口10.22％）、領取老農津貼人數約五十八萬餘人（佔老年人口31.54％）、榮民就養給與者則約十二萬餘人。由民國八十八年「國民年金制度規劃報告簡報」中，顯示當年已領取社會保險老年給付者四十七萬人，老年人口中無社會保險給付或津貼約四十二萬餘（經建會，2000）。
參、 老人經濟安全的意識型態爭議：國民年金與老人津貼
承上文，隨台灣近十年人口快速老化的事實、家庭結構之轉型及政治民主化等因素，老年經濟安全保障政策，一直是重要的政策議題，如回歸本文的主軸，民主政治體制中，政黨（執政黨與在野黨）對政策所具有的信念和價值，如何影響政府決策機制之價值與信念的面向上，透過老人經濟安全政策--國民年金與老人津貼政策，進一步檢視政治意識型態爭議，為本節所企圖探討之主題 。
一、社會保險抑或社會津貼？
民國八十三年行政院經建會著手進行國民年金制度的規劃，預定於2000年實施，提供老年、殘廢與遺屬給付，以保障老人經濟安全（行政院經建會，1995）。該案卻因環境因素（九二一大地震）及結構因素（政黨輪替）形成政策轉折。
雖然政黨皆體認老年經濟安全需求刻不容緩，但政策策略干預卻有所不同。例如，國民黨原先的規劃的老年年金方向為參考世界銀行三層次保障建構，透過『社會保險』建構基礎年金。然而，在公元兩千年隨總統大選民進黨獲勝，國民年金制度也趨向採取租稅制的方法（孫健忠，2002）。兩版本之差異如下表：
表一：國民黨及民進黨國民年金版本草案之比較
| 年金版本 | 主軸架構 | 內容 | 優、缺點比較 |
| 國民黨版 | 社會保險 | 1.「業務分立、內涵整合」原則（維持現行公、勞、軍及農保制度運作，配合國民年金制度部分調整），制度開辦後，現行保險制度要改年金化，並不得低於國民年金的給付水準，2.原被險人可在三年之內選擇留在舊制或參加已具有國民年金內涵的新制，或改投國民年金保險；3.其他無公、軍、勞、農保之二十五歲至六十四歲的國民則一律強制參加國民年金保險。3.規劃每人每月所繳交的保險費與給付是固定的，保費由國民、雇主與政府分擔。至於已年滿65五歲以上的國民，則設計將政府給與保費的補助部份轉為老人福利津貼的發放。4.此基礎上將繼續研擬逐步統一各保險體制，成立全部整合的單一國民年金制度。 | 優點：1. 以社會保險自助互助原則，政府財務負擔小。2. 現行體制變動小。 缺點1. 國人風險認知普遍不足下，難以易接受按月繳交保費以換取老年經濟保障的制度，2. 強制納保剝奪了經濟弱勢者有限的可支配所得，3. 促使現制各部會落實與配合「業務分立，內涵整合」具有實施難度。 |
| 民進黨版 | 社會津貼 | 1. 整合各社會津貼並調整社會福利偏重軍公教的現象，強調社會公平與資源重分配。2. 將國民年金分為基礎年金與附加年金兩層，基礎年金是用以維持國民的基本經濟保障，由國家編列預算支應，給付金額隨著消費者物價指數調整，3. 初期實施約為每月5000元。基礎年金的實施以整合現行的社會保險與津貼，將現行公保、勞保、老農津貼以基礎年金加以整合，使給付程度一致。4. 未加入保險體系的國民亦被基礎年金所保障，也就是說基礎年金實施後，凡是滿65歲的老年人均可領取。民進黨的第二層保障為附加年金（職業年金），可採取個人帳戶或社會保險的方式。 | .優點：1. 整合各社會津貼及調整社會福利偏重軍公教的現象。2. . 國家預算支應，國民不需繳保險費用，提升公平性及達所得重分配效果。.缺點：1. 經費來源以現存在老人福利津貼以及政府原先的補貼，期望不增加政府財政負但難排除漫天喊價的可能。2. 臺灣人口老化快速，一旦老年人口達總人口五分之一以上時，勢必面臨增稅壓力。 |
資料來源:
孫健忠（2002）。台灣老人經濟安全保障試析，國家政策論壇，第二卷第三期。台北：國家政策研究基金會
行政院經建會（2000）。規劃國民年金推動社會安全制度。台北：行政院經建會
行政院經建會（2001）。國民年金制度規劃簡報。台北：行政院經建會
經由以上兩個版本版本比較，反應著其間意識型態的差異。尤其，國民年金制度的規劃方向，社會各界似無相當共識，不論從國民黨執政時期所規劃之社會保險方式的國民年金，到民進黨執政階段提出的「全民提撥平衡基金案」、社會保險與個人帳戶組合的「國民年金儲蓄保險制」方案，政策方向尚待繼續觀察後續發展。
二、老人津貼政策之提出與與實施之困境
透過民進黨歷屆選舉之政見廣告的內容分析，民國八十年選舉中民進黨政黨政見文宣尚未出現社會福利議題，八十一年之選舉，社會福利政見躍為前三名之主打政見，出現次數僅次於財經政策和總統直選，但老年年金的政見仍未被提出。至八十二年的縣市長選舉，社會福利依然是選戰中主題政見，尤其「社會福利」類和「老年年金」類的政見合計佔該次民進黨政黨文宣的百分之八十二‧八，「老年年金」類獨佔百分之十九。而在八十三年的省市長選舉，民進黨「社會福利」和「老年年金」的政見文宣比重分別是百分之三十五‧四四及百分之十八‧九，分佔第一、三名（陳靜儀，1995）。此外，民國九十年第六屆立委及縣市長選舉，根據統計，百分之九十縣市長候選人及百分之七十六的立委候選人，均提出社會福利相關政見訴求。尤其「現金發放」（如敬老津貼）的老人「津貼」或「年金」議題於選舉時備受青睞。
而陳總統於總統大選期間所提之「三三三安家福利方案」，其一亦為「六十五歲以上老人每人每月三千元敬老津貼」。社會津貼之政策意涵在於強調社會權而普及式發放某一社會特定人口，立於集體主義之意識型態觀念上，強調國家之責任（孫健忠，2000b）。這個理念是民進黨十年來一貫政策主張。然而民進黨執政後，似乎放棄了原先普遍式的主張，採取有條件、選擇式的「老人福利生活津貼」（薛承泰，2002）。根據內政部所發布，「福利津貼的發放採排富條款」，規定已領取各項津貼者不再重複申領，並設下排除條款，其對象包括：一、經政府補助收容安置者；二、已領取各類保險給付者；三、已領取中低收入老人生活津貼者；四、已領取老年農民福利津貼者；五、已領取榮民就養給與者；六、領有退休金月生活津貼者；七、具有高所得或高不動產價值者；八、入獄服刑或因案羈押拘禁者。凡稅捐稽徵機關核定的最近一年度個人綜合所得總額在五十萬元以上者，個人所有的土地及房屋價值合計超過五百萬元者，另勞工保險老年給付的總額自年滿六十五歲當月起，按月折抵三千元尚未折抵完畢者，也不得領取，但折抵完後，則可請領老人福利生活津貼。
於是，該津貼方案實施方式，由於既「排貧」又「排富」，在政策之公平性、優先性及財政問題上皆引起爭議，包括：(林慧芬2001，詹火生2002，王順民，2002，孫建忠2002，薛承泰2002)
公平性：
1.未符合社會公平正義及需求差異的原則：中低收入老人經過嚴格審查門檻，僅領3000-6000元救助金餬口，中產階級老人無需資產調查、亦無迫切需求，同樣領取3000元。
2.方案受益對象不明確：人口統計觀察，中下階層存活至65歲的機率比較低，長期而言，老人福利津貼受惠對象，受否為真正需要照顧的老人，效益有待評估。
3.「排富」（高所得者）亦「排窮」（已請領政府各項津貼者或收容安置者）下，形成既非「普及性津貼」又非「選擇性救助」之爭議：如政府實施目的，在彰顯國家維護老人社會權提供保障尊嚴之政策意涵，則根本無須排富、排窮門檻，而如其強調社會救助精神，應提供給最有需要老人妥適救濟與扶助。然而，目前該政策受益對象並不明確。
優先性： 經濟不景氣引起之民生困境更具迫切性，社會福利政策應朝向解決整體失業問題，避免整體貧窮現象持續惡化。
財務面：財政嚴重赤字下，資源排擠效應。調高舉債上限支應，形成財政負擔之代間轉嫁效應。
上列老人津貼方案實施爭議，顯見社會福利政策與措施在政治勢力與媒體的炒作下，可能模糊的社會政策本質。（古允文，1996），政黨意識型態雖扮演重要的角色，但以台灣老人經濟安全保障制度為例，未來究竟應何去何從，方能符合多數民眾利益，仍為需審慎思考的議題。
肆、結語：老人經濟安全保障是誰的責任？社會？家庭？個人？
本文從近十年來國、民兩黨對保障老人經濟安全所採取的政策干預，嘗試還原政黨的社會福利意識形態如何影響政府政策所採取的對策。從前述國、民兩黨對老年金與老人津貼政策所採取的政策策略，顯示國、民兩政黨政策干預的意識型態略有不同。民進黨的老人經濟保障政策較傾向以普及式，透過租稅來負擔財源的方式，及由國家負擔老年經濟安全保障的主要責任，在政策干預的光譜上，有中間偏向社會主義的傾向。至於國民黨的政策干預較傾向採社會保險模式，以社會互助精神，在不過度干預市場機制的運作下，由個人與家庭負擔部分老年經濟安全照顧責任，於政策干預的光譜上，有中間偏向資本主義市場機制的傾向。簡言之，民進黨政府的社會政策意識型態，較支持由國家社會福利扮演積極的保障功能，而國民黨的政策意識型態則傾向採取社會保險及社會救助的干預模式，由個人、家庭和國家等共同負起老年經濟安全照顧的責任。
這種國、民兩黨對老年經濟安全保障的政策意識型態差異，已反應在其他的社會福利政策上，如民進黨主張全面發放幼兒津貼，政府有責任負起照顧兒童的責任，國民黨則較支持由家庭負起照顧兒童的主要責任。
二000年五月民進黨執政以來，從老人福利津貼 、三歲以下幼兒津貼等社會福利政策，雖試圖落實由政府承擔主要福利責任的意識形態，但囿於政府社會福利制度，必須有充裕的財源作為後盾，在當前經濟成長趨緩，政府財政收入面臨短絀的困境下，民進黨政府的社會福利意識型態，是否會有所調整？是否會因社會福利民意的轉變，轉而採取中間偏右的政策干預？則有待未來政策發展再加以驗證。（本文曾發表於91.03.21東吳大學文學院第十七屆系際學術研討「會灣公共政策的挑戰與因應研討會」）
參考資料：
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行政院經建會（2000）。規劃國民年金推動社會安全制度。台北：行政院經建會
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陳寬政、楊靜利（1995）。國民年金長期財物均衡與人口變遷"，「國民年金制度系列演講座談」論文，內政部社會司。
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趙春山
王順民
劉性仁
林定芃
楊朝祥
劉新圓
