行政院未經立法院同意,於民國八十九年十月廿七日擅自宣布停建核四電廠,引起在野黨團倒閣,同年十一月十日,行政院就該核四電廠法定預算與立法院行使職權發生適用憲法爭議,聲請釋憲,司法院大法官於九十年元月十五日作成釋字第五二O號解釋公布,傳播媒體報導後,「看不懂」為民間最主要反應之一,媒體記者請司法院秘書長楊仁壽先生對該解釋內容加以說明,反而遭致無權對大法官解釋加以解釋之指摘,可見大法官解釋文應「講清楚,說明白」,使一般民眾,包括媒體記者了解,已成社會普遍要求。
司法院大法官作成之解釋文,常夾雜說明,文字冗長,主旨不明,民眾難以了解,其不能平息紛爭,甚至形成紛爭者,間亦有之。釋字第五二O號解釋文長達五七二字,解釋理由書約四干字,協同及不同意見書多達九件,字逾三萬,讀之費時難解,因而引起解釋文應加改革之呼聲(見陳新民教授著釋字第五二O號解釋之評析)。其次,大法官審理解釋案件完全採取秘密討論方式,已難符合審理爭訟案件程序公開、當事人參與及法官心證公開之要求。又現有規定,能否配合憲法增修條文第五條之規定,亦待研究,司法院大法官審理案件法修正案正在立法院審議中,下列事項,似有從速一併修正之必要。
一、加強審理公開程序
大法官解釋憲法疑義或爭議之結果,常推陳出新及補充憲法之疏漏,其
影響與修憲無異,自宜盡量「公開透明為之,以滿足理性溝通之條件」,「俾副全國國民之合理期待與信賴」(釋字第四九九號解釋文),並消除政治因素介入之疑慮,似宜於司法院大法官審理案件法第十三條增設第三項規定:「大法官審理憲法疑義或爭議案件,應通知關係人及有關機關就解決疑義或爭議有關之法律問題陳述意見或行言詞辯論」。俾能提高解釋憲法案件之品質。又自民國九十二年起,大法官法定人數為十五人(包括院長及副院長),解釋憲法,只須三分之二出席,出席者三分之二同意,即可通過,亦即僅須六人同意,即可通過,審理程序之公開,尤為重要。
二、改進解釋文內容之記載方式
大法官之「解釋」相當於法院之「判決」,但法定方式簡略,內容並無限制。每屆大法官作成體例亦互有不同,有簡明易懂者,有難以了解者,亦有模稄兩可者,有明示違憲者,亦有避而不談者。德國聯邦憲法法院法則就各種事件判決內容之記載方式,則分別設有規定,似宜參考德國立法例,於司法院大法官審理法增設第十六條之一規定:「大法官解釋憲法疑義或爭議,應確認法律問題,解決疑義或爭議,並得依法理為必要之處置。大法官對於牴觸憲法之法律、命令及中央或地方機關違背憲法或法律之行為,應宣告無效,並限期命其回復原狀」。俾解釋結果,憲法上之疑義或爭議獲得明確之終局解決,不致延績不決或另生爭議及疑義。又為維持「程序正義」及法治體制,中央或地方機關之行為,不論其為程序或實質違背憲法或法律,均應宣告無效,並限期命其回復原狀,以貫澈法治主義及依法行政之精神,不得以係有瑕疵為理由而命補正或命相關機關協商解決,逃避裁斷是非,終結爭執之責職。
三、增設大法官解釋憲法之最低通過人數
大法官解釋憲法,在現行法於民國八十二年二月三日修正公布前,宣告法律或命令違憲,均須大法官總額四分之三出席及出席者四分之三同意。修正後改為解釋憲法應有總額三分之二出席,出席者三分之二同意,但宣告命令牴觸憲法,以出席大法官過半數同意行之。以兼顧提昇釋憲功能及維持憲政秩序之穩定。惟憲法之修改,依憲法增修條文第一條第一款及憲法第一百七十四條規定:「由立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,擬定憲法修正案,提請國民大會複決。此項憲法修正案,應於國民大會開會前半年公告之」。程序極為慎重。大法官作成之憲法解釋與憲法具有同等效力,為求審慎,防止草率,宜維持絕對多數之法定人數,俾與修憲所需法定人數相呼應。又法律係經立法院三讀通過,總統公布,較行政機關所發布之命令重要甚多。故現行法規定憲法解釋與命令牴觸憲法解釋之可決人數不同,惟大法官總額將於民國九十二年起減為十五人,經由立法程序制定之法律,如仍以三分之二出席,出席大法官三分之二為可決人數,於出席人數僅有十人時,則大法官六人同意即可宣告法律違憲,程序上顯欠嚴謹,易受政治因素影響,並對立法機關有失尊重。故宜明定解釋憲法及宣告法律違憲之通過,最少應有大法官九人(少於法定總額三分之二)之同意。
(本評論代表作者個人之意見)
(本文已刊載於民國九十年三月廿二日中央日報十九版)