馬英九總統於2008年大選提出「三都十五縣」政見，最新的發展係內政部長提出台中縣市合併作為第一階段之落實。相關的法制如何設計，值得關注。
首先，台中縣市應行合併，蓋台中都會區已經形成，台中縣與台中市間於交通、環保、就業、區域發展、用地與各種資源，呈現高度交織性，由兩個政府（而且各有議會）分別處理，難收整體施政成效。合併升格也有助於都會地位的提昇、對外資源的爭取、形成北中南三都鼎立且各有海空港配置與經貿發展定位，台灣從而得有三個區域火車頭負責帶動並將成果外溢到其他縣市，造成全面利多的結果。台中都之成立有助於治理規模擴大後的政治菁英的必要歷練。再者，台中縣市合併為歷次立法委員選舉與總統選舉之各主要黨派所一致肯認。一說以高鐵通車後台灣已經成為一日生活圈而無須進行任何區域合併，實仍忽略台中縣市合併的需求與效益。另外一個成熟的區劃議題，為台北縣之升格為直轄市，其現今所享有之「準直轄市」（地方制度法第4條第2項）因財政收支等配備充實問題未獲完全解決所以也有升格的意願，縣長周錫偉尤其已經強烈表現意志。其升格，嚴格言之，與未來之北北基之合併可能，並不衝突。
就「三都十五縣」之政策規劃而言，由於其只是競選政見，為求妥當，內政部宜設立「行政區劃調整委員會」，性質上為諮詢性質，由著名學者專家組成，旨在對於三都十五縣構想（扣除其中已經定案的台中縣市合併）為細膩的調查與聽證，然後作成諮詢報告，由內政部轉請行政院院決定。若有必要，此委員會也得下設各種分組，其聽取意見的對象得包括相關地方自治團體及政經社文領域團體。就比較法而言，德國各邦行政區劃常產生爭議並最後由憲法法院裁判解決；裁判中常指出，行政區劃得分為小規模且由下而上經並經相關主體合議而送交邦主管部同意者，以及大型而且由國家所發動者；於後者之情形，邦主管機關應提出一套完整的構想，詳細交代出於如何考量才形成如此實質方案以及相關論證的依據；單純以相鄰縣市合併能夠增加規模或甚至效率，尚難謂已足。筆者認為，三都十五縣的政策方案尤其應說明15縣如何在組織、人事、財政等配備以及區域均衡發展及政治影響力方面有如何之必要扳平（或是說維持不墜）的可能。
回到台中縣市合併的法制問題。我國曾經有「行政區劃法草案」的構想，甚且多次送到立法院，但因法案屆期不連續原則等因素，迄今仍未完成三讀。為求簡單，吾人得捨棄此單獨立法模式，而將行政區劃法制的主要構想增定於地方制度法中，目前內政部便採此說。以下進一步討論。
2008年11月20日版之「地方制度法部分條文修正草案」第7條之1規定「由上而下」之模式：內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬定改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之（第1項）。同條第2項規定「單獨申請」之模式，而且不無為台北縣設想：縣市擬改制為直轄市者，縣市政府得擬定改制計畫經縣市議會同意後，由內政部報請行政院核定之。同條第3項規定「由下而上」之模式，而且為前述以外之其他縣市而設置：縣（市）擬與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，相關直轄市、縣（市）政府得共同擬定改制計畫，經各該直轄市議會、縣市議會同意後，由內政部報請行政院核定之。
第87條之1規定縣（市）與其他縣（市）合併改制為直轄市，應以當屆直轄市長任期屆滿之日為改制日。縣市長，議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表與村里長的任期，均調整至改制日止，其間不須辦理改選。改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後改制計畫所定之行政區域為選舉區域，並於改制日六個月前公告。第87條之3規定改制後之機關與學校之人員、原有資產、負債及其他權利義務由改制後之直轄市概括承受；改制後之財政收支劃分之調整日期，由行政院以命令定之等。
本件重要者為，台中縣市之合併，究竟係內政部主動為之，或係台中縣市所合意發動？為防止台中縣、市議員之反對，以及本件確實係由總統政見導引而出，宜定性為由上而下。內政部從而應提出改制計畫，並聽取縣市政府意見後報請行政院核定。相關改制計畫須載明改制直轄市之區、里之名稱、人口、面積等，改制後對於地方政治、財政、經濟、文化、都會發展、交通之影響分析，原縣市、鄉鎮市內之機關、機構、學校於改制後之組織變更、業務調整、人員移撥、財產移轉、及自治法規處理等之規劃，以及原縣市、鄉鎮市間之機關機構於改制後之預算編制及執行等事項之規劃原則（第7條之2）。由上可知，改制計畫的密度頗高，需相當調查始能完成；為求周延，內政部得成立一個諮詢性之台中縣市合併的規劃委員會。為符合民主參與理念，除了前述法律明定的縣市政府之外，相關聽證應進一步擴及鄉鎮市及其他主體。
上述法制仍有如下兩個問題：首先，台中縣與台中市若不合併升格，則應於民國98年12月舉行各自之縣市長與議員選舉。四年定期改選係民主原則之精義所在，不應輕易破棄，其竟然能夠延到99年12月，形式上須有法律或至少基於法律授權之行政命令作為依據，而且實質上應有合理性。本件中，該修正草案第87條之1規定「縣（市）與其他縣（市）合併改制為直轄市」應延後選舉，固然已有法律依據，但實質合理性仍未完全具備，有待行政院在民國98年5月前核定。--亦即非民國99年5月。第二個問題為，其他縣市也可能申請自行升格或合併升格--雲、嘉、南或台南縣市或高雄縣市等目前已偶有倡議者。此等申請案，依前揭修正條文，只要相關主體擬定改制計畫並經縣市議會同意即可往上呈報內政部轉請行政院核定，相關程序不無簡單性，設若雲嘉兩縣或桃竹苗三縣果真如此通過，並且言明希望比照台中縣市合併升格之期程與延選，則內政部將如何以對？甚且，單一合意為唯一依據而核准，欠缺全台之通盤考量，說理性不足。
所以，在法制設計上，似乎也可以有另一種方案為：上述行政區劃條文非不得改為兩大範疇，一是直接針對台中縣市之預計於民國99年12月合併升格者，二為針對其他可能的縣市改制或合併改制直轄市者—亦即屬於下一階段之三都十五縣與否的問題。就台中縣市之預計合併升格一事，本次的修正條文得直接規定之，並且明定由內政部成立行政區劃委員會與定期限為其餘之全盤調查與評估。這並非個案立法，而是屬於重大時空下之（我國面臨政經轉型、都會區成熟、全球化競爭、兩岸三通從而三個都會得有各自的功能定性與發展潛能等）之行政區劃的成熟版本及作為未來進一步區劃的前哨觀察，而且其係針對合併的過程與實質諸多問題為規定；凡此並應於立法理由中詳為說明。--我國曾有「八七水災田賦減徵條例」、「九二一賑災重建暫行條例」等因應緊急狀態所制頒的法律，而且也有為戰事結束之新秩序建立而公布之「懲治漢奸條例」，也有因應階段性憲政改革需要而制定之「第一屆資深中央民意代表自願退職酬勞金給予條例」等。
最後，台中縣市合併升格之後，或台北縣單獨升格直轄市之後，轄區內部宜全部改為區（亦即一市一制），不進行區域級的選舉，蓋直轄市本來就強調快速有效的治理，更何況合併後的台中縣市的整體規模及每個區的人口數目尚難謂龐大、產業結構也無歧異性或複雜性。
（本文刊登於97.12.04 中央網路報智庫論壇）
（本文代表作者個人意見）
紀俊臣
王皓平
王順民
徐明珠
