陳華昇壹、習近平與李克強的東南亞之行
自今（2013）年3月中共召開全國人大、政協兩會選舉習近平為國家主席、李克強為國務院總理，繼而完成政府部門人事改組後，中共新領導班子即積極展開外交行動。近月以來，中共尤其加強對東協國家的外交工作，趁著APEC（亞太經濟合作組織）會議和東亞高峰會議召開，習近平和李克強分別出訪東協（ASEAN）國家並與各國領袖會面。首先，中共國家主席習近平展開其就任以來的首次東南亞之行，於10月2日至8日訪問印尼和馬來西亞，並出席在印尼峇裡島召開的亞太經濟合作組織高峰會。而隨後，中共總理李克強於10月9日至15日出席在汶萊舉行的第16次「中國－東協領導人會議」及第8屆東亞高峰會，並訪問汶萊、泰國、越南等國。
中共傳媒新華社宣稱，習近平與李克強接連訪問東南亞，乃是中共「新一屆領導集體經略周邊環境、塑造互惠格局的重大外交行動，取得顯著成果，具有深遠意義」。惟實際上，中共新領導高層在10月間先後出訪東協國家，乃是中共新領導班子展開對東協國家新一波外交攻勢的發端；而中共對東協國家的外交策略，又是其總體外交戰略中相當重要之一環。故中共對東協外交戰略的深層考量值得特別關注與觀察。
貳、中共外交戰略下的東協外交策略
改革開放後，中共以經濟建設為施政中心，鄧小平乃提出「和平與發展」理論，推行「獨立自主」的和平外交政策；而實際上，中共係以持續壯大的經濟實力為基礎，採取靈活的外交策略，追求成為世界強權為目標。而自江澤民主政以來，中共雖然標舉維護世界和平，促進共同發展的外交政策宗旨，但究其目的，則是要為中國大陸創造和平、安全、穩定的國際環境，以利其經濟發展，儘速提昇綜合國力，實現超越德、日進而追趕美國的目標。因而中共的大戰略，是要使中國大陸成為具有全球政經影響力的大國，可以左右國際體系、主導國際事務，排除其他強權幹預或阻礙「中國崛起」，進而實現國家富強、民族復興的目標。此即中共「十八大」後習近平接掌中央總書記一職隨即提出「中國夢」之意旨。
然而，近年來美國積極推動「重返亞洲」政策及「亞太再平衡」戰略，試圖加強與日本、澳洲、南韓等盟國關係，積極涉入東海、南海地區爭端，並增進與印度、越南和緬甸等國合作，以及參與東亞高峰會、APEC、建構TPP等亞太區域多邊合作機制之策略，重新將美國勢力伸入東亞，以聯合東亞國家，圍堵中國大陸政經、軍事勢力的擴張，全力抑遏中國大陸的崛起。因此，中國大陸與美國雙方戰略定位一直在「對手」與「夥伴」之間擺盪，彼此建立「夥伴關係」卻又互視為「戰略競爭」對手，導致戰略互疑加劇，對雙方探索建立新型大國關係，構成嚴重障礙。中共雖然在軍事安全方面不與美國對抗，但在外交上則試圖防止美國勢力繼續向東亞擴張，並突破美、日等國結盟而對中國大陸形成圍堵之勢。故基於地緣政治及國家利益的考量，近年來中共乃致力推動與周邊國家的外交，希望維持持安定和平的周邊國際環境，以全力進行經濟建設，而有利國家發展。
在此東亞區域的政經、安全形勢下，中共的東亞和平發展與美國重返亞洲政策可能形成衝突對立，使得中共發展與東協國家之間的外交與合作關係顯得特別重要。第一，當前美國在東亞地區仍深具影響力，中共為避免與美國發生衝突，不得不與其維持交往與合作關係，並尋求對美國形成非對立性的制約力量。第二，由於美、日兩國軍事、外交的聯盟關係，已主導東北亞的局勢，中共為突破其「島鍊圍堵」，勢須加強與東協國家之外交合作，避免美、日勢力深入中南半島。第三，對於周邊國家，中共則以經濟合作為重心，建立經濟縱深地帶與外交戰略緩衝區，爭取中國成為強國而能主導東亞局勢的機會。也因此，中共在發展與周邊國家的關係時，便高度重視由東南亞國家所共同形成的東協組織，透過各項政治經濟手段，加強與東南亞國家的友好關係和經濟整合，防止其向美、日等大國靠攏，形成圍堵中國的聯盟。
因此，中共近年來積極推動與東協國家的經濟整合、安全合作並發展政治關係，目的在提昇中國大陸未來在東亞區域的政經地位，以及建構有利中國大陸在穩定、和平中求發展的周邊環境，而為其推動和平發展大戰略中的關鍵基礎。
參、中共強化東協外交的經濟戰略
中共強化東協外交的策略之一，是加強和深化雙方的經濟合作關係，加速彼此經濟整合的進程。過去中共在推動與東南亞的經濟整合時，首重化解東協國家疑慮，故乃提出「友鄰、富鄰、睦鄰」之訴求，而其推動與東南亞經濟整合的策略與作法包括：第一，積極參與東亞多邊對話機制，以利其未來在與東協進行經濟合作與整合過程中發揮主導作用；第二，以「睦鄰外交」策略建構東南亞共富圈；第三，推動與東協國家成立自由貿易區的經濟整合；第四，透過華南諸省加強推動與東南亞次區域的經濟合作與整合；第五，以RECP作為整合東協與東亞區域之政治經濟安排機制。為因應經濟全球化趨勢下區域經濟集團化的發展，東亞區域經濟整合也正積極發展之中，中共乃掌握時機，先與東協國家加強經貿關係，推動雙方的經濟合作與整合，而於2010年建立「中國－東協自由貿易區」，並預計在2015年建立東協+6的「全面經濟夥伴關係」（RCEP）。
而此次習近平與李克強的東南亞之行，則充分發揮了中國大陸經濟崛起的優勢，為加強和深化雙方的經濟合作和進一步整合，奠立了更為深厚的基礎。詳言之，習近平訪問印尼、馬來西亞時，與兩國分別簽署了經貿合作五年規劃，確定了新的合作目標和重點領域。中、印（尼）兩國並將加強航太與海洋產業之合作，並在2015年達到800億美元的貿易額。而中、馬兩國則是希望將共同將其欽州、關丹兩地打造成雙方投資合作的「兩國雙園」旗艦型產業園區，同時保持並擴大雙邊本幣互換規模，並在2017年貿易額達到1600億美元。習近平並倡議籌建亞洲基礎設施投資銀行，促進東協各國之間及其與中國大陸的互聯互通建設，並強調中國大陸願與東協國家發展好海洋合作夥伴關係，共同建設「海上絲綢之路」；同時將致力於中國—東協自由貿易區的發展，使雙方貿易額至2020年提升至1兆美元。而李克強在訪問東南亞時，則與泰國等國在投資、能源、海洋等領域達成協議，主張中、泰兩國在高鐵技術和互聯互通建設方面進行務實的合作；其目的在提升與東協國家雙邊關係，以及強化與東協整體關係，展現中國關照東協國家的「惠鄰」立場。
習近平、李克強接連出訪東協國家，展現中共以推動睦鄰友好外交為名，向東南亞周邊國家施展經濟懷柔的策略，消弭東協國家對於「中國威脅」的疑慮，深化中國大陸與東協的經濟合作，以作為未來進一步主導東亞區域經濟整合的基礎。因而習近平此次出訪東協，提出了建設「中國—東協命運共同體」的外交新構想、新訴求，其意即在深化中國大陸與東協的經濟整合，進而促進雙方建立建立經濟共同體，以期整來可擴大中國大陸與東協的經濟整合進程與經驗，朝向建立歐盟模式的「東亞聯盟」邁進。
肆、中共強化東協外交之安全戰略
中共強化東協外交的策略之二，是加強推動雙方的安全合作，消弭中國大陸與東協之間可能的潛在衝突，並增進雙方的安全信心與互賴。
過去中共在南海議題上，主張「主權在我、擱置爭議、共同開發」，希望能緩和南海主權議題與東協國家的摩擦和對立。而為化解東協國家對「中國崛起」、「中國威脅論」的疑慮，以及因中、美兩國在東亞爭雄所引發的安全困境，中共在1990年代中期提出「新安全觀」的外交政策後，即強調要以多邊合作方式，參與多邊外交機制，解決與周邊國家的紛爭，促進和鄰國的合作關係，作為其推動與東協國家的外交關係的方針。故中共乃採取積極主動的策略，參與東南亞區域多邊外交機制，如以東協作為強化與東南亞國家的合作機制，建構「中國－東協領導人會議」，參與APEC和東亞高峰會之多邊安全合作對話機制等，均為中共長期以來運用多邊機制強化與東協外交之表現。
現今，中國大陸與東協國家持續存在著南海領土爭端，中共領導人在大陸內部提到南海爭端問題時，均強調要繼續發展軍事力量，並在領土和主權問題上決不退讓，會不惜代價予以捍衛到底；但在對外談及南海問題時，則仍保有彈性。
今年10月間李克強出訪東南亞時，藉著出席「中國－東盟領導人會議」表達了中國大陸在南海主權爭端方面的堅定立場，強調南海爭議應由各當事國彼此之間進行協商和談判解決，同時並倡議與會各國應共同努力將南海變成「和平之海」，不宜因之影響中國與東協的合作，並且也強調共同開發海南有利於區域穩定的維護及爭議海域的管理，乃是未來解決爭端的最佳方式。
此外，由於美國總統歐巴馬因美國國會未能通過聯邦政府預算而無法來到東南亞參加兩項領袖會談，因而習近平與李克強分別出席APEC高峰會和東亞高峰會時，成為會場中受到注目的焦點。習、李二人乃藉機宣示中共有意與東協國家進一步深化安全合作的立場，試圖削弱美國在東南亞的影響力。
習近平在APEC會議中申明了中國大陸對東協的外交政策，指出中國與東協國家具有共同的發展目標和經濟利益，將會繼續堅持與鄰為善、以鄰為伴，與東協國家合作實現互利共贏，進而宣示中國大陸願與東協國家商談締結睦鄰友好合作條約，共同建設「中國—東盟命運共同體」。同時，在習近平訪問印尼、馬來西亞時，也表示將分別與兩國的雙邊關係提升為全面戰略夥伴關係，保持領導人之間的往來互動，加強對兩國關係的頂層設計。
李克強則在第16次「中國－東協領導人會議」上提出兩點政治共識和七個領域合作，作為中國大陸與東協今後十年雙方的合作方向。其中兩點政治共識為：一、推進合作的根本在深化戰略互信，拓展睦鄰友好；二、深化合作的關鍵是聚焦經濟發展，擴大互利共贏。而七個領域合作乃是：一、簽署中國－東協國家睦鄰友好合作條約；二、啟動中國－東協自貿區升級版進程；三、加快互聯互通基礎設施建設；四、加強金融合作與風險防範；五、穩步推進海上合作；六、加強安全領域交流與合作；七、密切人文、科技、交流等合作。此為中共媒體稱為「2+7合作框架」，實則是中國大陸對東協國家的政經合作訴求，同時也是以和平、穩定與繁榮為號召的全方位安全合作構想。
習、李的東協外交行動，意在向東協國家展現和釋放其安全合作外交方針，即中共將力行睦鄰外交，不會實行「國強必霸」的政策，即使中國大陸日益富強而具有解決南海問題的實力，但仍將採取和平協商解決之道；在此前提下，中共希望與東協簽訂睦鄰友好條約，其目的在增強雙方戰略互信，以深化彼此在各領域的合作，為解決南海問爭端創造有利條件，保證不讓南海問題成為影響雙方的友好合作關係。在此基礎上，中共試圖以建構一個以中國大陸為中心，能夠促進東南亞各國共同發展為基礎的合作機制，進而再建立能夠維護共同安全，並以共同參與和制度化建設為目標的東亞區域多邊合作機制。
伍、中共強化東協外交戰略之影響評估
中共在第五代新領導班子就位、習李體制建立後，經過半年時間的佈置，決定對東協採取推動經濟整合及促進安全合作的策略，致力加強與東協之外交關係。在今年10間，習近平、李克強分別藉由出席APEC高峰會和「中國－東協領導人會議」，對東協國家發表重要談話，並訪問東協諸國。惟習近平以中共國家主席身分造訪印尼和馬來西亞，但並未訪問那些與中國大陸直接有南海主權爭議的國家（如越南、菲律賓、汶萊等國），其刻意避開與中國大陸發生主權衝突的國家進行訪問，不提南海問題，以免另生爭端，而損及中共所欲極力營造的和平與友善形象。同時，習近平在參加APEC和訪問東協國家期間，既高調提出要建立「中國－東協命運共同體」，又宣揚其所謂中華民族偉大復興的「中國夢」，乃是與亞洲各國人民追求和平、繁榮和幸福的美好夢想相通的。習近平以中國大陸國家元首的身分，刻意展現其在推動與東協國家外交關係時的國際高度與宏觀視野，提出中國與東協之間經濟整合、安全合作、文化融和的構想；同時，習近平也深具信心地強調中國大陸經濟會持續而穩定地發展，並將致力促進亞太和世界繁榮，進而主張中國大陸和東協各國具有共同的長遠目標和利益，在此區域內國與國之間應該協力合作實現共同的理想和願景。這些都展現出中國大陸文化影響和宣傳攻勢的軟實力，也正是習近平標舉和平穩定及共同發展，而對東協國家在外交上採取的文化戰略。
在此戰略考量下，中共認為其與東協各國之間依然存在的紛爭，則應該交由各國政府處理，由各國的政府和政府之間彼此協商解決爭端。也因此，在中共現階段的東協外交戰略中，國務院總理李克強代表政府出席「中國－東協領導人會議」並出訪若干存在領土主權爭議的國家如越南、汶萊等，而在南海問題上提出主權不能退讓、共同開發南海、協商解決爭端的主張。同時，李克強也提出將與東協國家展開政府間的商談以締結睦鄰友好合作條約，並主張中國大陸與東協各國政府進行全方位的合作，以深化彼此經貿、安全合作。
中共的東協外交戰略，一方面是以中國大陸日益強大的經濟力為基礎，加速其與東協的經濟整合，並透過已經建立的中國－東協自由貿易區，逐步擴大為RCEP的東亞經濟合作與整合，以期未來在中國大陸的主導下，建立東亞經濟共同體，提昇東亞經濟圈在全球經濟體系當中的影響力，以強化中共抗衡美國霸權地位的實力。另一方面，中共運用多邊外交，積極參與APEC、「中國－東盟會議」和東亞高峰會，配合其綜合國力提昇及其與東協各國經濟合作深化，逐漸能夠對東協的安全對話機制、區域政經組織和領袖高峰會議發揮影響力。故在東協國家為求取美、中勢力平衡，而歡迎中國大陸加強與東協合作之際，中共乃得以在與東協外交關係方面居於有利形勢，而化解美、日同盟試圖聯合東協「圍堵中國」的策略，甚至削弱美國在東南亞地區的影響力。
故中共的戰略目標是要弱化美國在東亞的霸權地位，降低日本對東亞經濟的影響力，進而建立以中國大陸為核心的東亞區域主義，而為避開東北亞紛擾的政經情勢和美、中、日三方強權角力，促使中共選擇從東南亞切入，以加強推動與東協國家的經濟合作與整合，逐步建立中國－東協共同體，使中共得以主導東亞經濟整合的方向和進程，作為未來與美國抗衡爭雄的基礎。
陸、結語
中共領導人早已認知到，中國大陸與東南亞的經濟整合可以促進其國家政經利益，而加強與東南亞國家的經濟整合與安全合作，不僅是中共化解東協國家對「中國威脅」之疑慮的有效措施，也是其建立東亞區域主義的關鍵步驟，同時，中共「削弱美國東亞影響力，提昇自身國際事務主導權」的大戰略，也將因此而更容易實現。
而中共「十八大」之後，新一代領導人習近平與李克強此次分進合擊出訪東南亞，正是在展開習李體制政治新局時 為其拓展東協外交關係奠定深厚的基礎，並試圖為未來十年中國大陸與東協的合作關係定調。雖然，中共的東協外交戰略仍是採取經濟攏絡和懷柔的策略，並積極推動和參與東南亞多邊對話機制，惟習近平所提「中國－東協生命共同體」之構想，以及加強雙方共榮發展、合作互利的訴求，對東協國家或有一定的吸引力和號召力。然而，中國大陸與美、日戰略競爭情勢加劇，東協諸國對於中共推動以大陸為核心的東亞主義仍有疑慮，未來中國大陸之東協外交策略能否奏效而加速其與東協之政經整合，尚有待觀察。
不過，中國－東協自由貿易區業已成立，以RCEP、TPP作為設計的東亞和亞太濟整合也正展開中。未來東協或將在經濟貿易議題上向中國大陸傾斜，在經濟發展方面更加依賴中國大陸，此一情勢將對我國經貿發展造成影響與衝擊。未來中共透過與東協之間的經濟整合與安全合作為基礎，逐步將其政經影響力向外擴散並主導國際事務，將能夠對我國形成圍合之勢，並使得台灣逐漸在東亞經濟整合過程中遭到邊緣化，此為我國應予特別關注的課題。
【本文發表於「展望與探索」月刊2013年11月號】
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王順民
徐明珠
