衛福整合後對社工人員之影響與因應之探討

壹、前言

我國社會福利行政體系，將於明年﹙2012﹚進入一個新的里程碑，由現行在內政部之下設立社會司，升格與衛生業務合併成為「衛生福利部」。行政院組織法修正案，明定衛生福利部之主要業務為，健康政策及服務、全民健康保險、疾病防治、藥物食品、福利服務、社會救助、社會保險等。主要調整理由為，未婚人口增加、總生育率下降、新移民增加等，人口結構逐漸改變，相對應之社會政策，特別是中老年醫療保健及長期照護服務、身心障礙者復健、婦女權益、兒童養育、國民年金、社會保險等業務之規劃等，均需及早為規劃因應，故整合醫療衛生與社會福利業務，將有助社會政策與資源整體規劃調配，建構完善的社會福利、社會照護及醫療保健體制。另依據憲法第13章第4節「社會安全」專節，我國社會安全制度包括充分就業、勞工及農民之保護、勞資協調合作、社會保險及社會救助、婦女兒童福利政策、衛生保健事業，因此整併成立衛生福利部，將可符合我國建構社會安全網之範圍與需求﹙行政院研考會，2009﹚。

前述社福組織體系更新與調整，係歷經長達四分之ㄧ世紀的折衝與協調過程，而終告確定。但社福界對「衛生與福利不是並重，而是衛生吃掉福利」﹙孫健忠，2006；吳玉琴，2006﹚的憂慮，一直未見消除。今﹙2011﹚年九月台灣社會福利總盟，赴總統府提出在衛生福利部設置「社會福利署」之需求，表達對目前衛生福利部內，社福組織體系弱化之憂慮，「衛生當家，福利不見了」也呼籲政府重視「衛生與社會福利」組織相對等之目標的實踐﹙台灣社會福利總盟，2011﹚。顯見，社福與衛生之整合，這項艱辛的工作，並未結束，一場衛生與社福專業對話的仗，仍將持續進行。

關於衛福部成立之後，有關社福體系之工作人員該如何因應之問題，本文將先從社福衛生整併內涵談起，再論及整併之本質問題，最後就組織變革中人員之不確定感，提出如何因應之道。

貳、組織重組─主併、被併、平行整併

「衛生福利部」設立之後，必須從部內專業性整合和部外功能性的連結，才能使社會福利政策貫徹落實推廣，並有效確保人民基本福利權﹙孫健忠，2006﹚。關於衛福部內衛生與社福專業性整合之架構，是近來備受各界關注的議題，也是難以獲得共識的議題。其主要原因在於既有衛生與社福組織層級之不對等，業務範圍廣狹差異，人員多寡不一，經費規模不同，以致在短期內要獲得一個衡平的狀況，有其一定的難度。另一方面，又必須符合組織改造中，人力精簡、組織彈性及提升政府效能三大基本原則，特別是人力精簡的原則中，進行人力總員額的控管﹙行政院研考會，2010﹚。導致社福與衛生整合之組織架構中，僅能因應現行組織架構，稍作整併調整，無法作大幅度變動與修正。

目前正研議衛生福利部組織架構，部內一級單位，社會福利設三司，分別為福利服務司、社會照顧及發展司、保護服務司；衛生設三司，分別醫事司、心理健康司、傳統醫藥司。另設橫跨社政及衛生業務規劃司及社會保險司，綜理共同政策規劃及整合社會保險業務之部門﹙陳再晉，2011；行政院研考會，2010﹚。從部內一級單位觀之，社福與衛生部門之數量，是一個平衡發展的狀態，分別各設三司。至於二級單位，則全為衛生部門，如疾病預防管制署、食品藥物管制署、國民建康署、中央健康保險局及中醫藥研究所等。雖然這些組織之設置，共四署，一局一所，均是由現行局改制而成，但由於原來內政部在部內二級單位所設之兒童局被整併入保護服務司內，形成社福單位在衛生福利部二級單位內，未有任何單位設置，引致「衛生大福利小」的不平疑慮再現。

按「組織重組」﹙Reorganization﹚，係指政府機關內的組織型態﹙organizational patterns﹚和程序﹙procedures﹚的改變。組織為了追求自我生存與積極發展，對不合時宜的組織結構、任務、程序、工作關係等作有計畫的改變，以因應新情勢，解決新問題。組織重組的方式分為五種：﹙一﹚機關的消滅；﹙二﹚機關的改隸或層級變動；﹙三﹚機關間的合併；﹙四﹚機關間的分化；﹙五﹚機關功能的增減﹙Mosher，1967；引自翁興利，2002﹚爰此，「衛福部」的組織重組方式，就社福單位而言，為機關的改隸或層級變動，而衛生單位，則為機關間的合併。至於合併的方式，則有主併、被併及平行整併等三個方式﹙劉劍平，2007；引自石家盈，2011﹚。就目前「衛生福利部」的組織架構草案而言，主併的機關似為衛生單位，被併的單位則為社福單位，因之就整併的地位而言，衛生的單位似居於主導地位，而社福單位則淪為被併的角色。雖然負責衛生福利部的組織架構設計之主管一再表示「完全沒有誰先誰後，誰重誰輕的問題」，「是理性與感性的結合，完善衛生福利體系」﹙陳再晉，2011﹚，但就研議中衛生福利部組織單位，有關社福的組織單位較衛生單位少，卻是不爭的事實。

按Kurt lewin﹙1974﹚認為組織變革或重組的過程有三個步驟，第一先將組織的狀態解凍﹙unfreezing﹚；第二推動變革﹙movement﹚；第三再次將新的組職狀態結凍﹙refreezing﹚。如此，組織架構之形成，就不會受制於先前的狀態，而是依組織變革的目的，重新設計符合變革目標的組織架構，有關衛生福利部的組織重組，由於並未依此步驟做有效的創造變革，而是在現有的組織架構上拼湊，以致組織架構之衡平發展被質疑，連帶也增強社福單位之不確定感，影響組織重組的進行。

叁、組織變革對社政人員的衝擊影響

Robbins﹙1994﹚研究發現，組織變革對於組織成員都構成威脅，且容易產生一種惰性，反對現狀的改變，甚至不管改變是否對組織有利﹙朱文貴，2006﹚。國內學者許士軍研究認為，員工對組織改革的反應通常有三種可能性；一是積極的態度，這是對推動組織變革最為有利的情況，一是中方觀望態度，目前組織成員還不清楚對此有何影響。另一種是反對態度，及抗拒變革態度（許士軍，1993）。

「衛生福利部」之設置，雖然其內部社福單位與衛生單位呈現多寡差異，但如就社福組織單位，卻已較現行組織體系有所增加，雖然人力之配置，受制於人力總員額之控管，無法增加，但組織單位卻已由現行一司，增加為三司或尚增加一個署。因此，就組職重整而言，社政人員多數持積極的支持態度，但面對此組織重整所造成的衝擊影響，似仍然存在一般組織變革對成員的衝擊影響，包括不確定感，含工作缺乏安全感－對工作可能異動之不安全感及工作特性改變之不安全感；不習慣，指會對既有工作環境中養成習性必須改變而不習慣；不被尊重，指憂心雖保有現職但會失去原有地位，有不尊重的感覺及組織文化不同衝擊等﹙郭順成，2002﹚，皆會對組織重組產生實質層面的影響。

肆、影響社福衛生組織整併的因素

按組織重組或變革，係提昇組織效能或因應外在環境變遷或需求多元，所遂行之一種常態性之組織改革行動作為。但過去台灣有關政府改造經驗中，較多數為自原有的組織體系中，將部分業務移出單獨設置專責組織辦理，如衛生業務，原為內政部衛生司，移出後升格為行政院衛生署；勞工業務，原為內政部勞工司，移出後升格為行政院勞工委員會﹙林萬億，2006；孫健忠，2006﹚。該等組織變革的型態，由於牽涉的單位少，困難度較小，相對地業務整併也單純許多。

衛生福利部之設置，由內政部社會司移出部分業務與行政院衛生署合併升格為衛生福利部，此種業務規模不對等之重組，則為首創性經驗。在無前例可遵循之前提，困難度較高，且衛生與社福是兩個截然不同的專業領域，各有不同專業養成與知識背景基礎，陳世堅﹙1999﹚研究指出影響社福與衛生整合的癥結因素，在於互信不足、憂慮預算分配不當、過度本位主義、服務人群之價值體不同及擔心行政效率降低等，其中又以憂慮社福與衛生預算分配不當、互信不足及過度本位主義這三項因素，被認為是關鍵因素。

一般而言，組織的重組必然要經歷一段過渡時期（Transition period），前述有關互信不足、過度本位主義等屬於心理層面之疑慮，經由過渡時期的磨合，應可於短時間內消除，至於憂慮預算分配不當的問題等實質推動面的問題，如能透過外部團體的監督應不至於產生。近鄰日本、韓國有關中央社會福利體系之設置均未採行社會福利單獨設置的模式，而是分別與勞動、衛生合併（日本厚生勞動部），或與衛生整併（韓國保健社會部），其在進行組之重組的過程中，均歷經一段銜接期，但隨著組織之順利運作則會逐漸消除其差異（韓國前保健社會部車部長訪談意見）。

伍、社工人員因應之道

衛生福利部組織的設置，整合了醫療衛生行政與社福行政單位，最主要是因健康與社會服務，其實是密不可分的，就福利提供觀點而言，民眾在生老病死的過程中，有時需要社會面的服務，有時需要健康面的服務。但基本上，若從世界衛生組織的定義觀之，必須是生理的(physical）、心理的(mental)、社會的(social)三方並進（陳在晉，2011）。就組織效能而言，創造一元化組織之再造，減少組織及層級，推動單一窗口服務，改善社福與衛生業務龐雜分散，跨部會協商不易之現況（蕭玉煌，2006）。至於社工人員面對此情況該如何因應？

一、信任

組織成員間彼此之信任，對於組織長期的穩定是一項很重要的因素，因此組織成員間相互信任、信賴及互動的過程，更被視為內部的一種整合力量。（陳思潔，2008）。信任能為組織帶來重要的利益（Dirks & Ferris，2001），信任關係越高，不確定感越低。信任是藉由過去的經驗，及人際雙方的互動過程逐步形成，並且可以在彼此關係中累積信賴感，（Rempel , Holmes and Zanna,1985,引自陳思潔，2008），因之，信賴感的建立對橫跨衛生福利整合性服務之提供，如長期照護服務、老人社區照顧等將會有很大的助益。

二、尊重專業分工

社會福利與衛生各有不同專業養成及專業認知，一般而言，社會福利較著重經濟安全、保護服務、福利促進等，衛生單位比較從健康服務層面考量，兩著有著不同思考模式，但服務民眾的目標一致，因此彼此尊重專業分工是必要的，並應避免重衛生、輕福利之現象出現。

三、增強社會工作專業知能訓練

社會福利工作係屬「人力密集的組織工作」（蕭玉煌，2006），其提供優良品質的服務，有賴系統性培訓及定期專業知能訓練，方能強化社福之分析、服務方案之設計以及服務品質之提昇。為了因應外在社會環境變遷、問題之複雜、需求之多元，系統性知能訓練是必須的，包括職前與在職的專業訓練。

四、整合平台

為提供民眾無縫隙的服務，有關社福與衛生業務之整合平台，有其迫切性與必要性。社福與衛生之整合，主要目標即是為民眾提供整合健康與社福的連續性照顧服務的整合平台，除能解決資源不對等、業務性質重疊或互不隸屬業務之責任歸屬之外，最大的功用即在建立相互溝通協調之平台，以發揮整合的功效。

五、合作

為回應日益複雜化、多元化的福利需求，組織內部門間制度化合作關係有其必要性，當面對本身相關資源不足，期能藉由其他部門的合作，來提供完整性服務，建立制度式的合作關係，包括角色分工之釐清、資訊系統之共同規劃、合作模式之確立、合作結果之共享等，以提昇組織內人力、資源、訊息流通的便利性，促進服務提供之完整性與連續性（趙善如，2009）

陸、結語

近二、三十年來，世界主要國家幾乎都在積極推動政府改造，有一個共同的趨勢，就是中央政府轉型為「領航型」的角色，專責於政策的制定監督，至於執行或管理工作，則盡量自傳統性的行政機關移出，改由行政法人、或執行機構（agency）來執行，亦即以更專業化，更具效能的行政組織來執行國家任務，或交由地方政府或民間組織來辦理（行政院人事行政局，2003）。

衛生福利部之設置，除了有轉型為「領航型」角色的壓力之外，社福與衛生兩種不同專業領域整合之困難度，這項關係民眾健康與福祉的政府組織改造的大工程，希望能順利完成，社政與衛生相關專業人員，皆能在「求同存異」的原則下，彼此尊重、相互信任、建立穩定而密切的合作關係，方能達成兼具效率、彈性、標準化的高效能組織。

參考文獻

石家盈（2011）。《國營金融機構合併對員工組織認同之影響》。逢甲大學風險管理與保險學系碩士論文。

朱文貴﹙2006﹚。《員工面對組織變革衝擊的態度反應：警察廣播電臺個案分析》。淡江大學公共行政學系公共政策碩士在職專班，碩士論文。

行政院人事行政局（2003）。《組織改造-行政法人篇》。行政院人事行政局與行政院組織改造推動委員會。

行政院研考會﹙2009﹚。《打造精簡、彈性、有效能的政府》。行政院組織法修正草案。

行政院研考會（2010）。《未來衛生福利部組織架構圖（審定版）》。

行政院研考會（2010）。《行政院組織新架構》。

台灣社會福利總盟（2011）。《全國社會福利團體對衛生福利部組織改造的意見書-我們要社會福利署-衛生當家、福利不見了》。

吳玉琴（2006）。《要求一個衡平發展的「衛生及社會福利部」》。社區發展季刊，113，94-101。

林萬億（2006）。《論我國衛生及社會安全部的組織設計》。社區發展季刊，113，12-24。

孫健忠(2006)。《從衛生福利部到衛生及社會安全部：行政院研修社會福利行政組織的回顧》。社區發展季刊，113，P3-11。

郭順成 (2002)。《政府再造對員工工作滿足、組織承諾、工作投入與離職傾向的影響-以精省為例》。國立中山大學人力資源管理研究所碩士論文。