一、前言
兩岸洽談簽訂「海峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA）」已討論多時，日前終於在北京進行第一次正式協商，雙方也針對該協議的名稱、基本結構、建立商談工作機制等問題進行討論。由於東協加一自由貿易區今年起已實施零關稅，因此兩岸洽簽ECFA，為當務之急。對於是否會因洽簽ECFA而擴大開放中國大陸農產品進口之疑慮，農委會表示，兩岸洽談ECFA與農業議題無關，未來兩岸就農產品議題達成共識，才會洽簽經濟協議。
因此，如何順利與中國大陸洽簽ECFA，又可同時保護台灣農業以及農民權益，為現今重要之議題。本文將討論我國加入WTO後，各國與中國大陸對我國農產品進出口貿易的差異與影響，並提出洽談ECFA後，提出我國進一步開放農產品品項之建議，提供政府當局參考。
二、比較加入WTO後，我國農產品開放情形及影響
2002年1月1日，我國正式成為WTO會員，因須符合自由貿易規定，我國農產品將採取關稅配額措施及開放自由進口，當時我們也擔心貿易自由開放後，國內農業產業受到嚴重衝擊，但加入WTO至今已達8年，我們看到我國進出口貿易較過去更為蓬勃發展，農業產業也並未因此而沒落，甚至是發展出更多具有競爭力的農產品，外銷至國外。雖然在短期間，因部分農產品具有替代性，造成國產農產品減產及價格下降的壓力，但政府亦針對可能受衝擊的農產品擬定短期價格穩定措施，設置「農產品受進口損害救助基金」，所以並未對我國農業造成嚴重的衝擊。
（一）加入WTO後，我國與各國農產品進出口改變
比較我國加入WTO後前後幾年之進出口貿易狀況（表一），可以發現我國在加入WTO前後的一年間，農產品進出口值並未有明顯改變，但若以長期來看，貿易逆差淨額卻逐漸擴大，主要原因為，多年來我國農產品出口值未有明顯成長，總進口值卻逐漸的增加，致使貿易逆差淨額越來越擴大。而這些農產品進口值快速的增加，主要是來自於各國對我國進口的提升，美國為我國主要進口國，近十年來每年至少占我國總進口值的30-35％。出口方面，則以日本為主，約占我國總出口值35％左右，惟自2006年起小幅下滑，但最低仍占總出口值23％左右。
表一 歷年農產品貿易進出口比較表 單位：千美元
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年度 |
農產品總出口值 |
農產品總進口值 |
貿易(逆差)淨額 |
|
1998 |
3,155,594 |
7,804,545 |
-4,648,951 |
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1999 |
3,101,762 |
7,641,893 |
-4,540,131 |
|
2000 |
3,278,889 |
7,601,942 |
-4,323,053 |
|
2001 |
3,030,837 |
6,862,710 |
-3,831,873 |
|
2002 |
3,149,853 |
7,105,407 |
-3,955,555 |
|
2003 |
3,243,417 |
7,829,519 |
-4,586,102 |
|
2004 |
3,554,228 |
8,862,024 |
-5,307,796 |
|
2005 |
3,582,293 |
9,355,094 |
-5,772,801 |
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2006 |
3,298,664 |
9,428,077 |
-6,129,413 |
|
2007 |
3,433,119 |
10,455,936 |
-7,022,817 |
|
2008 |
3,849,031 |
12,121,177 |
-8,272,145 |
資料來源：海關進出口資料整理統計而得
（二）加入WTO後，我國與中國大陸農產品進出口改變
以下將針對中國大陸單一國家，進行我國加入WTO後，對中國大陸進出口貿易的分析。由表二可明顯看出，在2002年我國加入WTO後，中國大陸農產品進口值就持續增加，直至去年可能受到景氣影響，我國對農產品原物料的需求減少，使得2009年進口值較前年減少23.46％之多；出口方面，則自2002年起出口值快速的增加，以2003、2004年較前年分別增加165％、66％，而後雖然出口值的增加幅度下降，但仍屬正成長，唯去年可能受景氣影響下降約17％。
表二 歷年我國與中國大陸農產品進出口量值單位：千美元
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年度 |
自大陸進口（值） |
對大陸出口（值） |
|
1999 |
280,137 |
35,268 |
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2000 |
321,607 |
50,456 |
|
2001 |
262,764 |
48,891 |
|
2002 |
367,574 |
66,397 |
|
2003 |
409,061 |
175,731 |
|
2004 |
501,376 |
291,904 |
|
2005 |
567,526 |
361,064 |
|
2006 |
562,832 |
430,158 |
|
2007 |
711,812 |
430,740 |
|
2008 |
717,796 |
436,465 |
|
2009 |
549,435 |
364,092 |
資料來源：海關進出口資料整理統計而得
整體來說，加入WTO後，兩岸之間農產貿易互動更加頻繁，開放項數由489項擴大至1351項，面對中國大陸對我國進口增加，但也加速了我國農業進步的腳步與產業升級。比較2001年（尚未加入WTO）與2008年之進出口值，中國大陸對我國農產品進口值8年後增為2.73倍、我國對中國大陸農產品出口值則增為8.93倍。此結果亦表示，加入WTO使我國農產品出口至中國大陸的成長速度大於中國大陸進口至我國的成長速度。因此，兩岸之間貿易更加自由化，對我國農產品出口是有幫助的。
三、國內未生產或低產量之農產品可彈性開放
為保護國內農業生產，我國對於中國大陸的部分農產品採取限制進口，或提高關稅來增加其進口成本，以維護國內農產品市場。事實上，在這些被限制進口的中國大陸農產品中，部分為我國所欠缺之農產品，例如：小麥、玉米、黃豆、黑麥等。由歷年農產品進出口數字（表三）來看，可發現小麥、玉米、黃豆這些被列為禁止大陸進口的農產品，每年的進口量都非常龐大，去（2009）年小麥、玉米、黃豆單一品項之進口量，就分別占了當年我國農產品總進口量的7.59％、27.76％、14.21％，三項農產品就占了總進口量的一半。
就每年國內生產量來看，2008年我國小麥生產總量只有292公噸，該年自國外進口約100萬公噸；飼料與食用玉米於2008年國內生產量僅約12萬公噸，自國外進口就進口約432萬公噸，很顯然這些雜糧作物生產量與需求量相距甚遠，因此應考量是否開放中國大陸這幾項雜糧作物進口，因為如此將可降低運費、縮減運送時間外，亦可降低不少進口成本。
表三 2009年小麥、玉米、黃豆、高梁進出口量值
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作物 |
2009年進口總量（公噸） |
占農產品總進口量比例 |
2009年進口總值（千美金） |
占農產品總進口值比例 |
|
小麥 |
1,261,266 |
7.59% |
377,303 |
3.76% |
|
玉米 |
4,613,584 |
27.76% |
960,993 |
9.57% |
|
黃豆 |
2,361,135 |
14.21% |
1,029,916 |
10.26% |
|
高梁 |
68,946 |
0.41% |
18,129 |
0.18% |
資料來源：行政院農業委員會
另外，在禁止中國大陸進口酒類中，如威米酒（苦艾酒）、龍舌蘭酒、茴香烈酒等，皆為我國未製造生產的酒類。由表四可發現，如利口酒、甘露酒、香甜酒這些酒類少量出口，甚至如威米酒、龍舌蘭酒完全無對外出口，多年來皆由歐美國家進口，因此建議可開放中國大陸上述酒品進口，但仍務必對進口之酒品加強檢測，以保護國人食品衛生安全。
表四 禁止大陸進口酒類我國進出口情形（2002年-2009年）
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項目 |
進口量（公噸） |
主要進口國家 |
出口量（公噸） |
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威米酒 |
973.45 |
美國、西班牙 |
無 |
|
龍舌蘭酒 |
350.78 |
墨西哥、美國 |
無 |
|
利口酒及甘露酒 |
2910.92 |
日本、法國、美國 |
0.12 |
資料來源：海關進出口資料整理統計而得。
以下僅列出部分目前我國禁止中國大陸大陸農產品進口之項目，提供參考。
表五我國管制中國大陸農產品進口主要項目表
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種類 |
主要項目 |
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主糧類 |
稻米、小麥、玉米、黃豆等 |
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蔬菜 |
馬鈴薯、蔥、洋蔥、番茄、結球白菜、小白菜、甘藍、花椰菜、青花菜、青蒜、蒜頭、蒜苔、萵苣、胡蘿蔔、毛豆、甜玉米、薑、芋、茭白筍、韭菜、竹筍、蘆筍、大芥菜、空心菜、芹菜、金針菜、胡瓜、茄子、毛豆、豌豆、菜豆、洋香瓜、西瓜、草莓、香菇、洋菇、杏鮑菇等 |
|
水果 |
木瓜、香蕉、鳳梨、酪梨、椰子、番石榴、芒果、椪柑、桶柑、文旦柚、白柚、柳橙、檸檬、葡萄柚、龍眼、梨、荔枝、楊桃、檳榔、蓮霧、葡萄、枇杷、李、梅、桃、柿、蘋果、印度棗、番荔枝等 |
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雜糧特作 |
落花生、紅豆、甘薯、紅茶、綠茶、烏龍茶、芝麻、甘蔗等 |
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觀賞植物 |
草皮、聖誕樹、蘇鐵、馬拉巴栗、巴西鐵樹、蝴蝶蘭、文心蘭、國蘭、蘭苗、唐菖蒲、百合、海芋、晚香玉、洋桔梗、火鶴花、玫瑰、康乃馨等 |
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畜產品 |
牛肉、豬肉、山羊肉、綿羊肉、雞肉、鴨肉、鵝肉、兔肉、畜禽雜碎、乳類(鮮乳、乳水、乳皮、酸酪乳等)、種蛋、禽蛋等 |
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漁產品 |
活鰻（鱸鰻）、冷凍鰻魚（白鰻、鱸鰻）、劍旗魚、吳郭魚、鯖魚、旗魚、九孔、冷凍牡蠣（蠔、蚵）、文蛤、鯖魚、鰺魚、鰮類等 |
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植物類加工食品 |
乾菇類、乾龍眼、米澱粉、米製品(速食粥、米粉條等)、花生油、黃豆油、速食麵、蔥仔酥、冷凍蒜球、調製毛豆仁、調製馬鈴薯、調製芒果、未發酵果汁、紅豆餡、梅李製品、穀類酒、果類酒、蜂蜜酒等 |
|
動物類加工品 |
調製肉類、調製畜禽雜碎、調製沙丁魚、調製鯡類、調製魷魚、調製鰻魚、調味乳等 |
資料來源：行政院農業委員會
四、結論
由過去全球經濟發展的經驗來看，唯有突破現階段的經濟瓶頸，加速我國進出口商品的自由度，才能使我國商品競爭力提升更至高的層次，農業亦不例外。政府承諾兩岸洽簽ECFA後不會擴大開放中國農產品進口，也表示現階段並不會談到農業議題；但長期下來，仍須考慮到與他國簽署FTA與其他弱勢產業開放問題，可能必須對中國大陸、美國等其他國家，採取農產品進口降低關稅，抑或開放部分農產品之措施。
國際上如丹麥、荷蘭，皆為以農立國之國家，既使這些先進國家的經濟、科技不斷進步，其農業仍持續發展。是以，因應ECFA應以擴大台灣農產品市場的態度保護台灣農業，而非保守關閉。為減少衝擊及負面影響，使我國農業得以永續發展，農業政策應有所改變，並即早擬定配套措施與因應對策，防範大陸貨品低價進口之威脅，輔導我國農業升級，加速我國農業轉型，這才是發展我國農業的新契機。
謝志傳
林祖嘉
曾志超
林巍
王順民
胡思聰
曾復生
黃心華
