壹、摘要
今日社會上有兩類亟待對應的問題，一類是人們缺少工作機會，一類是老人及長期傷病人士缺乏醫療照護。目前我國的處理方式，乃是將兩者獨立處理，分別給予財務補助。根據各種觀察，失業者所面對的心理、社會壓力，以及生命經歷的空白，並非金錢可彌補；對長期傷病人士給予的補助金額，大抵也難以在市場上換取合理的照護服務；並且，政府財政壓力極為沉重，對兩者之補助，對解決問題成效未明，卻已出現鉅額赤字，嚴重威脅政府收支平衡。其實，此二問題，可以不是相互獨立的問題：前者正是幫助後者的重要資源。因此，本文提出，只要合理規劃，應可在整體財政支出下降前提下，對兩者同時提供更周全的幫助。本文將提出，政府可規劃成立「長期照護基金會」，依合理措施，任用失業者成為照顧長期傷病人士，同時培養前者就業能力，及紓解後者生活困境。
貳、本文
一、前言
失業以及社會照護，長期而言被視為兩個分離的議題，而政府所提出的解決方案，造成了政府的財政負擔，但卻未能充分化解民眾的困境。下文將探討，如何嘗試將失業者視為一項資源，將其力量用在最缺乏人力的照護服務上。本提案，並不可能給失業者「富裕的收入」，也不可能給老人或長期傷病者「貴族的伺候」。然而，本提案認為，給老人和長期傷病者基本的飲食、起居照護、心理陪伴、也是在政府的能力之內；並且，給失業者一個機會，發揮能力，得到尊嚴，維持生活，脫離所謂的「貧困螺旋[1]」，不致於流離失所、陷於飢寒、家庭破碎，也是政府做得到的事。本團隊認為，妥善地規劃此方案，將有助降低「失業救濟」及「長期照顧」兩類社會福利支出之總額，並且對接受幫助者，達到更全面的幫助。下文，將針對此目標，說明問題現況以及相關政策，再提出政策建議、以及成效評估。
現狀是：有人失業，他們需要工作；有人無法照顧自己，卻沒有人照顧他們。那麼，最直觀的想法是：何不找失業的人，來照顧那些需要照顧的人? 然而，要是這麼簡單，早就有人做了。確實仔細思考之後，若沒有合適的設計，措施，這樣的計畫不容易成功。本計畫的目的即在於，為這一個想法，設計較細部的執行方式，增加這個想法落實的成功機會。
本文並非認為，這是唯一對的方法，或是可以「完全解決」這兩個重大社會難題的方法。本文乃是提出，除了現在使用的眾多方法，還可以嘗試一個方法，也許有助於「某程度地」對陷入這兩類重大社會難題的「某一些人」，提出幫助。即使此模式設計到最好的境界，仍然只將合適某一些人，不適合某一些人。
二、問題分析及現況探討
目前對失業的解決方案之分析：
促進媒合：例如舉辦就業博覽會等。缺失：1) 在景氣不佳時，各行各業凍結人事，沒有員額需求，媒合功用有限；2) 對於中壯年以上人而言，仍然難以得到錄取機會。
擴大公部門就業：例如各地政府機關擴編臨時員工[2]。缺失：失業者進公部門後常缺少實際工作而成為冗員，或徒務打雜，缺少效益。
補貼企業聘僱員工：1) 頗有企業利用漏洞先行裁員後，再利用政府補貼引進低薪員工；2) 當企業在業務沒成長，甚至縮減時，原本就不可能在僱員方面成長。
社會救助政策：我國對於低收入戶(包括無工作者)的濟助，常常是以提供現金給付方式：台灣省居民每月9509元，台北市14881元，高雄市10708元(林萬億，2006，P. 300)。這些金額也許勉強足以提供基本生活所需，但於台灣省居民的每月濟助全省相同，並未依縣市之別加以區分，對於物價較高的地區居民，其救濟金額更顯得不足。但更重要的是，工作本身對於人而言，乃是提供尊嚴及意義的生命元素，僅提供當事人金錢之資助，固無法達成心理及社會層次的功能。
以工代賑之政策：在思索貧困問題的時候，確實已有許多實驗，以「以工代賑計畫」作為解失業及貧困的主要解答。然而，林萬億的分析之中，英、美、加等國經驗之中，用以「代賑」的「工」，通常仍是設定來自私部門工商企業之僱用(林萬億，2006，P.320-325)。然而，不能忽略的是，私部門企業僱員實有其既存原則，而且競爭非常激烈，許多求職者本身條件、社會標籤，讓他們極難求職：例如中高齡者、低學歷者、有前科者(不一定是惡行重大的罪犯)、顏面傷殘…。他們不見得沒有能力從事較基礎而勞動性質的工作，但是，在私部門，往往連最基層的工作都競爭激烈。並且，最低層的工作，工資常常極為有限。對工作者而言，既付出大量勞力，可能還忍受不良的工作環境，工資也許還難以溫飽。
長期照顧服務之現況及未來政策：
現況之困境：民國97年內政部統計，65歲以上之老年人口，已達240萬[3]。彭懷真教授指出，兒女(或常常是媳婦)照護老年人口，往往力不從心。兒女常常也無財力將家中老人送入機構照護，許多子女不願意幫長輩繳費，也對無數老人照顧機構營運造成壓力[4]。目前公益照護性質之基金會，其人力及財力往往非常吃緊，導致照護品質也相應下降。而某些未進入照護機構之無法自理者，家庭經濟情況不佳，難以付擔照護開銷者，其情況往往更形悲慘，每經媒體批露，實對我國經濟及人權的正面形象，造成重大打擊。
民進黨執政時期長期照護十年計畫：民進黨政府於2006年開始推出一系列以「大溫暖」為主軸的社會福利計畫，其中，「長期照顧體系十年計畫」是核心重點[5]。綜觀當時提出的計畫書，該規劃內容包括：將長期照護全面納入政府管理範疇；未來政府全面推行長期照護之需求內容估計；因應未來照護需求，長照體系的人力面、財務面、組織面等規劃[6]。
馬政府長照險政策：馬英九總統的競選白皮書中，承諾四年內完成國內長期照護體系，衛生署長葉金川認為最快二年後可以開始運作。目前規劃，乃採用單一保險人方式，由健保局承保，納保者有三案，包括：全民、20歲以上或40歲以上國民。至於照護提供的方式，將視當事人失能情況，以提供服務為主，輔以現金給付，而某些服務可能仍需部分負擔[7]。依目前規劃，服務人力將以本國國籍，且具有證照，接受訓練的照護人力為優先。據預估，也有擴大內需增加就業之效[8]。然目前學界、社福界也指出，以既存照護機構的成本而言，政府要操作長期照護保險，實有困難。
長期照護應考量受照護者的心理及社群需求：目前在實施及規劃中的長照政策，以財務補助及服務提供的方式，確實對改善需照護的當事人可以帶來某種程度的效果。但許多老人或傷殘人士，獨居家中，生活封閉而孤單，這個情況如何改善，政府在計畫之中較少加以考量。心理及社群需求，在進一步提出長照創新政策時，應加入思考面向。
國家財政狀況已經十分沉重：預估民國98年中央政府(未算地方政府)赤字近4000億，累積未償債務餘額達4.3兆元，占過去三年GNP平均數的33.7%，而法定上限為40%[9]。未來經濟復甦時間未明，而稅收益減，政府補貼各種救濟方案，造成重大財政壓力，實需就整體社會安全體系，加以檢視及調整。
三、方案內容
前長期照護政策之規劃相較，本方案並未提出「何為較好的照護」；本方案的重心，在於訴求：政府應積極運用社會中閒置的人力 (失業者)，幫助最需要照護的民眾 (老人、植物人、重度傷殘等)，以撙節政府財務資源，提高民眾福祉，避免人道的災難，建構更加安全的社會，甚至可以透過此機制，提高人口素質，增加我國長期競爭力。本文認為，「化解失業問題之策略」，應與「長期照護服務供給不足抒解之策略」，兩者同時考量。既然政府已經在付出財務資源支持失業者，而且也希望他們透過工作回饋社會，何不讓他們投入照護失能的老人及傷殘人士? 既然失能的老人及傷殘人士需要人照顧，而且也愁缺乏人力，為何不積極使用社會中長期失業的民眾? 本文提出的計畫，不能說是斷裂式的創新計畫，而較是既存計畫之中，加入新的思維原素：在照護業務中加入失業者，而在失業者的工作機會規劃中同時思索失能者的需求。雖然這個問題似乎頗為直觀，但卻也需要構思整套機制，減少此措施實行上的某些難關。相關機制建構設計如下：
法源及機關性質：宜制定《長期照護體系建制條例》，並成立「長期照護基金會」：經建會「長照規劃專案小組」目前所規劃的長照制度，乃是保險形式(訂定長期照護保險法)；然而，保險形式有其缺點限制，是以政府之長照政策，不需限於單一方法。除長照保險之外，可建立非市場化的照護機構，與保險形式之長照措施互補。是以行政院宜制定《長期照護體系建制條例》，並依此法源，由健保局編列預算，成立「長期照護基金會」。基金會形式，有助此接受社會捐助，並且在人員方面不受公務員諸規範限制，任免及調動較具彈性。
資金及地點：
政府可以年度預算形式提供長期照護基金會之資金，並可彈性自籌及募款：除了政府編列預算之外，目前「醫療社會救助提撥金」[10]閒置未用，也是合適轉為長期照護基金會利用的財源。另外，長期照護基金會也可與保險公司、醫院合作，在合適的規範下，透過外包機制提供服務擴大財源。在照護者本身的家庭經濟狀況允許前提下，也可由入住者的家人負擔一定比例的照護費用。長期照護基金會不以營利為目標，而以永續營運，不致虧損的前提下，達成業務的最大化。
宜利用廢棄學校、國軍廢棄營區等地點，改裝成照護機構設置之空間：目前我國少子化，許多國中小人數減少，甚至有學校減班，己達可以和週遭學校併校的地步。經營初期，長期照護基金會可使用棄置(或接近棄置)的國中小學，將教室加以改裝為住舍，則可節省成本，且房舍中有現成的活動空間，將適合受照護者居住[11]。若長期照護基金會擴大經營，可比照前例擴大整併國中小學，或運用國軍廢棄營區(因應兩岸關係改善，以及國軍精實化及募兵化)。應在下一步擴張時才應啟動興建計畫。
人員之來源：
遴選應依照職務與能力的配合度，並考量需求工作的迫切性：長期照護基金會遴選一般工作人員過程，大致上與一般機構徵才相似，即應考量工作者的能力、人格素質，與工作內容的配合度。依工作性質不同 (照護、烹調、會計、庶務…)，長期照護基金會遴選也宜參考應徵者專長，但也可考量應徵者需要工作機會及生活安頓的急切度，對急迫需要工作者，可優先錄取。若是家庭主要工作人口同時失業且有經濟困難，長期照護基金會尤應優先錄用。
除了診斷及醫療行為之外，工作由訓練過的一般人員擔任：長期照護的人力不需要是醫學、護理等「科班教育」，在數千年來，「長期照護」角色皆是由受照護者的家人擔任；大部分時候，長期照護所需要的「技能」，不超出多數正常人的能力範圍。然而，長期照護基金會最主要的職能業務是照護，所以所有直接負責照護業務者，皆應接受兩個月以上之基礎照護職能訓練，通過內部舉辦的測試。照護工作人員在工作中，應由簡易基本者做起。日後也應固定安排各種管理、心理、社會科學方面的課程，幫助工作人員在長期照護基金會內之任職，以及未來向外謀職之需求。涉及診斷醫療之工作，仍應由合格醫師進行。
此機構內一般員工的薪資可較低，但需照顧其食宿：由於長期照護基金會之設立目的並非與市場經濟體系中人員爭才，乃是提供失業人士合理的工作機會以及經濟支援，所以工作人員之薪資應設定為基本工資(目前是每月17,280新台幣)，雖應有升遷機制，而較高層工作人員權責較高，但工資不調升[12]。若有由私人單位、政府單位、社福團體所借調之人員，作為長期照護基金會訓練、教育、管理高階負責人，則薪資應設定為50,000，並以借調兩年為限。此外，長期照護基金會應提供工作人員食宿，以幫助工作人員將生活開銷減少至最低，並允許夫妻(及年幼子女)同時居住在長期照護基金會提供的基本宿舍之中。當然，住宿並不是強迫，也應允許通勤。
受照護對象及設置進程：
此機構照護對象應由照護難度低者優先，隨人員熟悉業務後，再增收照護密度較高者：長期照護基金會之業務範圍，乃是政府長照政策之標的團體，包括老人及身心障礙需長期照護者，但實際幫助的對象，一開始宜加以限縮，隨著機構運作日益穩定，再漸行擴大。運作初期，長期照護基金會既由較非專業人士成立，則亦應由較照護難度較低者開始優先收容照顧。因此，長期照護基金會一開始應優先選擇照護行動力受限的老人(無急性病症)；在運作可行之後，再漸漸增加收容傷殘人士及植物人。當長期照護基金會之專業照護人力累積到一定程度，則可開始照護長期疾病患者。由於長期照護基金會之收容量勢必由小開始，所以收容對象，宜以經濟貧困、適合且願意進入照護機構者優先，未來視情況再行擴大[13]。
具體設置進程：長期照護基金會應嚴格地採漸進嘗試的方式施行。最初的試辦計畫，應以大都會郊區為優先地點，全台設1-3個試辦點。每個試辦點開始前，在工作人員招募底定後，仍應有至少兩個月訓練期(包括去別的機構實習)。最初的長期照護基金會管理階層都應是有管理及照護經驗，由其他企業及機構借調來的人員。若試辦成功，則試辦點可以延伸到人口較多的縣分，並且將原本試辦點較基層表現良好的工作人員，調至新試辦點擔任低階管理者，依此類推。長期照護基金會的設置，可以擴大到不再有失業者，或是不再有任何新的照護需求為止。
管理議題：
此基金會應設置內部支持體系，以維持照護之品質：目前各別家庭之所以難以支持長期照護，原因包括：照護的年數因醫學進步拉長而超過個人心力足以支持範圍，照護提供者可能同時需要工作，照護提供者本身可能有照顧子女等壓力，照護者缺乏支持體系及合適的軟、硬體環境。其實，照護人力本身需要各種心理及實質的支援，需要鼓勵、需要誘因、需要同伴。因此，長期照護基金會之設立，將重視輪班制度，合理分攤照護工作；開設各種工作坊、鼓勵自發成立支持小組，提供照護者各種心理支持及鼓勵；設立各種回饋、表達、感謝之機制，幫助受照護者與照護者之間建立積極正面的關係，並且，使工作人員了解受照護者的感受及意見，進而調整服務方式。表現優異的照護者，可依此得到職務、頭銜、權責方面的晉升。
機構經營團隊應來自富有管理經驗之人士，執行長更應該是有才能及有熱忱者：長期照護基金會既是新創設之機構，其管理階層勢必來自社會各相關領域。在成立之始，政府應向照護性質慈善機金會、醫護人員、學校、甚至企業，借調有專長、富有管理經驗的人士。長期照護基金會機構經營團隊必需要嚴格選擇，應包括財務、醫護、物流、管理方面的人才。在此機構草創階段，一切制度有待摸索建立，而且此機構將無法以「財務誘因」加以管理，高階管理者勢必要更有更高度的領導技巧，擅於溝通協調，並以身作則。故此機構執行長，尤其須是有社會聲望、具創造力、極有熱忱及使命感。
應建立與其他機構之合作之完善機制：
與其他社福團體：借調其有經驗之社工人員，而該社福單位若有人力未能照護到的受照護者，則亦可轉移數位至長期照護基金會照護。
與醫院、醫學(護理)學校合作：教授可定期授課演講，提供學生基礎的醫學知識。而醫院長期臥床的穩定病患，也可轉移至長期照護基金會照護。
與其他私部門合作：許多企業都有設立公益基金會，顯示企業經營社回饋社會的心意。長期照護基金會可借調其有管理經驗之人才，提供管理知識，由長期照護基金會出五萬薪資，而由該企業補助差額。
對於照護者，可培養其能力，協助進入社會就業：長期照護基金會的工作人員，包括照護人員，以及各種管理及庶務人員，例如會計、人管、物流管理、司機…。在工作期間內，長期照護基金會可邀請專家及講師提供課程，或是與學校合作，讓工作人員得到廣泛的職業教育，從學術性、技術性、應用性，到人格及態度層面。並且，長期照護基金會應建立公正嚴格的推薦機制，對於工作人員的表現，提供誠正的保證，讓員工可以在長期照護基金會之中學習成長，之後到社會上得到更好的機會。
四、效益評估
減低「照護成本」加「失業救濟」整體支出：由於照護者本身沒有收入的機會成本，而且長期照護基金會又吸收了照護者生活的各種成本，所以其薪資可以壓低。在原本的狀態，是花兩筆錢，分別給予失業者以及需照護者，讓他們到市場上購買商品及服務。在這個體系之下，國家要付兩分錢照顧兩類人，但在長期照護基金會體系之下，國家幾乎可以說是同一分錢，付給失業者，由失業者照護最需要照護的人。預期此計畫可以在減少人道災難的同時，減少整體支出。並且，由國家利用原有的公共資源(廢棄學校的空間)提供住宿，則住宿的財務成本並不大；在政府統一採購之下，食物的成本也減少，對政府、照護者、被照護者而言，財務負擔都減小。
照護者心理及人生觀之成長：參與照護者，不僅得到溫飽之憑藉，在長期照護基金會之中得到教育及訓練，而且，我們預估，在這個體系之中，參與照護者，可以體驗到不一樣的人生層面，他們未來不僅是更好的員工，也會是更好的父母，更好的國民。
長期照護基金會計畫可擴散致更多需照護對象：長期照護基金會計畫應由較穩定，較沒有立即生命危險性的老人、長期傷病者 (例如帕金森、漸凍人)，開始施行起。在培養足夠照護知識及經驗之後，可增加對植物人的照護、對孤兒 (或父母無力扶養者)之照護。而重症患者、心理及精神疾病者之看護極為專業而困難，應該是長期照護基金會最後納入照護的族群。
滿足受照護者社群關係的需求：受照護者仍是有心靈的個體，他們仍然有各種人類心理的需求，包括同伴、分享談天的對象，甚至付出及被需要的機會。長期照護基金會之設立，不是希望模仿一個機械式的機構，而是希望組成一個有機式的社群。此概念所指的是，居住於此基金會中的人，不是服務者與顧客的關係，而是共同生活的關係；在其中的人應該自由地成為朋友，活動能力較好的受照護者，也可以機動地參與某些照顧他人的行動，例如許多老人最需要的：聊天。如果管理得當，該基金會可能給予受照護者，受家人照顧時較難得到的同儕關係，以及被需要的感覺，服務他人的機會。
五、結論
失業和長期照顧問題對當前台灣而言，已是一個關乎國民生命最基本尊嚴的重大挑戰。政府財務限制嚴峻，許多老人及殘病者的處境不堪，失業者背負的經濟、心理、社會壓力更是難以想像。本文所提出的長期照護基金會模式，提供一個可能性。這也許不是最好的答案，但它針對的是最需要被處理的問題。本文並非反對其他針對失業及長照設計之政策，並且，也並非認為此政策即可全然解決失業及長照問題。本文乃認為，政府在施行其他政策之同時，也可嘗試此一措施，應可以有效率地，改善一部分人的困境。因此，希望此政策期待此政策建議能進入政府體系，得到一些討論—就算結論是否定也好—我們需要更多討論這些最需要討論的問題。否則，那些最悲慘的事，會一直在我們的國家發生。希望這個計畫—或其中的一絲絲創意，可以對那些需求最迫切的人們發揮一些些幫助[14]。
參、參考文獻
學術文獻：
Edelstein, Rosalind I. 1972. ‘Early Intervention in the Poverty Cycle.’ Social Casework, 53, 7, 418-424
林萬億，2006，台灣的社會福利—歷史經驗與制度分析，台北：五南
新聞報導及投書：
〈北市洲美、大龍、明倫國小 將廢併校〉【聯合報】2008.11.19
〈醫改會：醫療救助金閒置 衛署：檢討改進〉【中央社】2009.02.24
〈長期照護誰納保？衛署有3案〉【聯合晚報╱記者韋麗文/台北報導】2009.03.09
〈重度失能 每月90小時補助〉【聯合晚報╱記者李樹人/台北報導】2009.03.23
〈別讓長期照護 變得忍無可忍〉【聯合報╱彭懷真】2009.02.12
〈救高學歷失業 國科會聘高薪助理〉【聯合報╱記者林新輝、李祖舜、尚毅夫／台北報導】2009.02.18
政府數據及政策文件：
財政部，財政指標：http://www.mof.gov.tw/public/Data/statistic/index/htm/yearmenu.htm瀏覽) (980513
內政部社會司，2007，我國長期照顧十年計畫摘要本 http://sowf.moi.gov.tw/newpage/tenyearsplan/長照十年計畫摘要本.doc 內政部統計年報，人口年齡分配，http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/y02-01.xls下載)
[2]〈救高學歷失業 國科會聘高薪助理〉【聯合報╱記者林新輝、李祖舜、尚毅夫／台北報導】2009.02.18
[3] 內政部統計年報，人口年齡分配，http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/y02-01.xls (2009/5/22下載)
[4] 參：〈別讓長期照護 變得忍無可忍〉【聯合報╱彭懷真】2009.02.12
[5] 內政部社會司，2007，我國長期照顧十年計畫摘要本 http://sowf.moi.gov.tw/newpage/tenyearsplan/長照十年計畫摘要本.doc
[6] 該計畫無疑是相當全面的政策規劃草案，然也有三點，似有值得商議之處：(1)長照工作由相關科系畢業生擔任，該報告也承認人力有不足之虞(p.7)；(2)長照成本在本計畫中已被低估(如每位照顧管理專員的個案負荷量設定為200人(p.5)、房屋租金補助每十年台幣十萬元(p.3))，卻仍然是我國難以負擔的水準；(3)未探討如何使用有一般知識及技能的失業人口。
[7] 例如，聯合報報導：「以重度失能者為例，每月最高可以補助90小時，如以時薪180元計算，每個月可獲得1萬6200元的補助。但一般家庭得自付四成。」參：〈重度失能 每月90小時補助〉【聯合晚報╱記者李樹人/台北報導】2009.03.23
[8] 參：〈長期照護誰納保？衛署有3案〉【聯合晚報╱記者韋麗文/台北報導】2009.03.09
[9] 見財政部財政指標：http://www.mof.gov.tw/public/Data/statistic/index/htm/yearmenu.htm (980513瀏覽)
[10] 參：〈醫改會：醫療救助金閒置 衛署：檢討改進〉【中央社】2009.02.24
[11] 例如，報導指出，北市洲美國小已預定廢校，而大龍、明倫國小則將併校。參：〈北市洲美、大龍、明倫國小 將廢併校〉【聯合報】2008.11.19
[12] 設定工資不調升，乃是因為工作人員之飲食及住宿事宜，都已由LTCF負擔，工作人員在生活上並沒有太多財務需求。然若此條款不符合實際管理需求，則需視情況加以調整。
[13] 此機構主要任務乃是收容及照護在生活上無法自理，家人無法提供照護，甚至缺乏合適居住環境者。至於點狀的派出式服務，例如為住在家中的老人燒菜、洗衣等服務，可政府可在另一個計畫中加以提供。然LTCF是否將涵括此業務，則可在規劃執行細節中再加以討論。
[14] 本文寫作，承劉憶琪小姐以及張嘉哲先生的協助。並且，本文呈送青輔會，參與青年政策提案比賽之用，並獲選98年度青年政策提案。在此一併致謝。
（本研究報告代表作者個人之意見）[1] 貧困螺旋，指種種結構性因素，造成失業者在心理、經濟、社會關係等方面愈形弱化，造成其健康、心理狀況、就業能力更低落，而終致於無法擺脫極端貧困環境之情況。參：Edelstein, Rosalind I. 1972. ‘Early Intervention in the Poverty Cycle.’ Social Casework, 53, 7, 418-424
薛承泰
李沃牆
林祖嘉
戴肇洋
楊朝祥
王順民
劉新圓
