吳明儒
臺灣在此迎接民國創建百年的歷史時刻，數千個社區的發展與成長必然共同見證了這一段歷史，前瞻下一個十年，甚或展望下一個百年，到底我們要讓社區如何發展下去呢？歷史的腳步雖然緩慢，其軌跡卻又如此的清晰，也許跳脫台灣看看他國的經驗，再來檢視自己的步伐，更能夠讓我們找到重新再出發能量與方向。
壹、從英國回溯社區發展的歷史
回溯台灣社會的發展史，許多人會從日據或更早的明清時期開始。不過台灣在1960年代曾經有一位英國人，被聯合國所派駐來台，協助台灣推動社區工作，雖然只是非常短的時間，卻引發我的興趣。回溯到英國，也許才能體會，台灣過去在世界變化的洪流中的位置。
從英國社區工作理論的開宗明義即認為：社區工作是進步社區變遷（progress social change）的力量。因此，社區工作者不應只是委身於機構或組織之內，而應該了解政府（state）的本質及如何透過政府改變社會內部的衝突與矛盾以及追求客觀進步行動的客觀地位。例如在英國1980年代中與地方政府關係的改變，產生社區工作者角色上的衝擊與矛盾。
英國社區工作的歷史發展，有兩個重要的面向，一者在國內，一者在海外。國內部分在Victorian時期，由於都市化及工業化的快速發展，許多城市並沒有在公共環境上相對提升。因此有許多的「慈善性父權組織」（charitable paternalistic organizations）的產生，例如：慈善組織會社（Charity Organization Society, COS）及大學睦鄰（University Settlements）運動。這些組織都源自於勞工階級群眾的都市地區，雖然許多的貧困者因這些組織的運作而獲得物質上的利益。但是很清楚的，許多上層階級（upper class）所關切的卻是逐漸升高的社會不安及一觸即發的社會動亂下，他們願意對於貧困者（甚至”不值得”救助的窮人）提供協助。在社會立法的初期，特別是在住宅及健康兩個部份，因為害怕疾病的散播及穩定勞動力的需求，成為初期社區發展的重點。而部份則來自「社會改革者」（social improvers）的改革需求證據顯示這些勞工階級的組織並沒有刻意的發展成為一個獨立組織的型式，因為這些社區工作者都傾向保守，反映社會控制的前提，但是也有少部分的例外。如東倫敦的睦鄰運動積極的支持低薪勞工、船工等罷工及鼓勵工會組織的成立。
有興趣的是，1980年代這些組織有些變質成為激進社會行動的核心者。在政治層面來說，此時重要的發展是強而自主的勞工階級組織的出現。特別是快速發展的工會運動和政治團體，這些都為工黨的誕生的預兆，後來成為國會中勞工階級的最重要代表者。而另外一個則是地方議會的出現，政府出現新的管理層次，在地方層級的社會控制與社會改革的衝突在此也不難見到其制度的脈絡。
至於海外的部份，在帝國脈絡下－帝國經濟剝削為前提下，社區工作是不可能存在的。一直到1930年代，伴隨著一次大戰之後同盟國（League of Nation）建立「人民自決」（self-determination for all people）的概念。另一部分則是教育角色的興趣。教育主義者（educationalists）將學校的角色是為協助社區改善的機構（agent）。在英殖民地的國度裡物質及教育的成果是為殖民地的住民，但是唯獨政治是例外，政治的成果made for local people, not by them。因此，教育主義者、社區工作者及地方官員三者的地位是涇渭分明的。這些殖民地的代理人所擁有的權力是為了維繫政治和經濟上的權力，而不是以促進政治和社會變遷為目的。
以柯麥隆（Cameroon）這個國家為例，在學校中出現許多識字、農技及健康教育之間的整合性方案，而此一整合方案背後的目的卻是要增加1930年代世界經濟蕭條所需原物料的生產。因此社區外展工作者（extension worker）能夠帶動當地的居民促進社區發展。但是社區所選擇的優先順序以及政治傾向卻必須受到殖民政治脈絡的限制。此一情況一直到「獨立國家組織」（independent nationalist organizations）出現之後才有所改觀。特別是在二次世界大戰之後民族主義的甦醒。
在二次世界大戰之間，英國本土的獨立的勞工階級組織卻遭受重大的壓制。自由黨（Liberal Party）雖然讓工黨所取代為勞動階級在國會中的發聲。但是受到1926年General Strike 工會運動的挫敗，以及自由黨與保守黨的公開合作以及1930年代世界景氣蕭條的等等因素的影響使得改革的力量受到影響。不過有趣的是大戰期間的抗稅風潮（rent strikes）卻成為後來1970年代的英國社區行動運動（Community Action Movement）的根源，而且也是第一次將社區內部的抗爭活動與失業工運扣連在一起。
二次大戰之後，從1945年開始政治脈絡在殖民地產生快速的改變，政治獨立運動的勃興主導了所有的議題，以政治及社會改革為背景的自我統治成為可以實現的目標。因而，在1948年聯合國（UN）提出了對「社區發展」的定義，同時對於從社區內部所發展出來的改革運動而非一定要依賴外來力量表示肯定，並且指出「社區」組織的自主成長與政府機構（agencies）介入並不相同。
「一種透過積極參與（active participation）促進整體社區提升生活品質的運動，亦可能是一種社區創新（the initiative of the community）。而當這種社區創新無法產生時，就必須使用各種喚醒（arousing）和刺激（stimulating）的工具。任何的發展活動的範圍，不管是政府或者非官方所提出者，只要有利於社區創新行動均屬之。
殖民脈絡在1940-1960年間的社區工作區分出「指導性」（directive）與「非指導性」（non- directive）這兩種不同實務工作方法。而前者是在殖民政治控制下的社區發展工作，反應了海外社區工作方案之狀況，但後者卻是一種非指導性的方式，社區工作者不再採取何種方法來滿足需求。此種理論為Batten（1967）所提出比較採取社區自決而不是說服社區應該做什麼的手段。
Batten的理論對英國社區工作的方法論具有一定的影響，但是許多社區發展工作者從殖民地返國之後，反而意外的促進了英國社區工作運動的成長。二次大戰之後工黨政府積極建立福利國家，同時通過許多社會方案。福利國家是影響社區工作的一個重要的影響因素。同時從大戰期間社區工作已經在抗爭及尖銳的意識型態圍繞的環境下發展趨於成熟。
貳、社區發展促成公民社會
社區發展的目的不只是回應社區在地問題，提出一套社區自主的解決模式，更重要的是社區發展是要反應當時社會結構的矛盾與困境，同時培養社區能力，為此一困境尋找出路。英國社區工作在發展的初期，由於都市貧窮問題嚴重，許多社區睦鄰組織(settlement)與工運團體結合，甚至支持低薪勞工的罷工行為，後來並且促成工黨組成進入政府的重要因素。因此，經常有人會說如果沒有內政部績優社區評鑑的激勵，恐怕許多社區發展協會都要紛紛宣告退場了，我想這應該是社區評鑑最消極的一種功能，甚至也是對『社區發展能夠發揮促進公民社會形成』的一種懷疑。因此，當公民社會意識隨著民主腳步逐漸覺醒時，社區居民開始關心並投入社區內的公共事務之後，政府的干預與輔導終將過去。因此，政府以行政的手段過度的介入社區發展的過程，可以會消弭社區自主發展的能力，讓公民社會的形塑趨於緩慢。二次戰後，許多英國殖民的國家紛紛尋求獨立，因此英國政府訓練了許多社區工作者前往殖民地工作，目的是要教育社區居民建立一個由下而上的民主機制，使得脫離英國而獨立的國家不至於落入獨裁者的手中。沒有想到這些社區工作者重返英國之後，卻成為英國社會運動的重要倡導者（Craig,1986)。
參、社區創新與社會進步力量
社區發展的政策可能採取一種指導性（directive approach）的方式，Craig（1986)認為指導性的社區工作模式普遍存在殖民地的模式。台灣所採行的社區發展策略仍留下過去的政策遺跡，政府也容易因循舊規設定了許多的社區議題的框架，以計畫補助的方式引導社區發展的方向，過去可能是由上而下的行政指導（例如：生產福利建設、基礎工程建設以及精神倫理建設），現在可能是由下而上的指導性提案（例如：健康社區六星計畫、社區照顧關懷據點）。而另外一種非指導性（non-directive approach）的方式卻不企圖說服或指引社區接受政府所期盼發展的方向，而是刺激社區居民思考他們自己的需求是什麼？政府及社區工作者只是提供各種達成需求的訊息，並鼓勵社區居民勇於實踐以滿足需求而已。因此，政府不應該設限社區自發性需求的發展，否則計畫性補助很容易使得社區「馴服」在的政府補助規定之下，失去了社區創新的能力，社區發展所能產生的「進步的社會變遷」的力量更是緣木求魚。
那政府對於社區發展的功能何在呢？簡單的說就是從事社區培力的研發以及實驗方案(特別是人才及資源匱乏的社區)，這是西方先進國家落實社區主義的重要方法，然而卻是國內社區發展政策所根本不重視的部分。以英國為例，社區作為建立社會參與(social participation)平台的表現上有其一定的發展歷程及基礎，相較其他國家來說屬於較為健全的，較為著名的有工會及婦女研究所(Women’s Institute)等團體(Richardson, 2005:97)，英國社會參與雖然穩定成長，但是其在所得及教育的落差卻是一直存在的問題。英國從1996年開始投入社區組織「由下而上」(bottom-up community organizations)的改革，設立The Centre for Analysis of Social Exclusion，提供145萬英鎊進行行動研究實驗方案—the Gatsby Project。1997年之後新工黨所提出的政策則著重在志願服務部門(voluntary sector)的發展上，以睦鄰脈絡(neighborhood context)作為社會參與的途徑，制定Sustainable Communities Plan預計到2004年能夠有超過100萬人積極的投入社區。英國政府橫跨6個部會20個全國性的社區方案中，似乎無法達到2001-2004年的PSA(Public Services Agreement)所設定的目標[1]，2004年之後則將重點移轉至社會排除(social exclusion)，特別針對社會排除高風險的人口群。
肆、重視社會排除的社區議題
社區發展工作也逐漸成為解決貧窮問題的重要手段，這是過去較少被注意的面向。解決的方向已經逐漸從家庭內部擴展至社區及區域發展的層次加以思考，地區性的經濟問題無法獲得解決，顯然就無助於貧困家庭根本問題的解決；反之，一旦社區環境改變，社會資本快速累積，經濟活動也漸次活絡，自然就業機會增加，最後解決貧困家庭的失業人口問題；另方面，社區意識的覺醒顯然有助於非正式照顧或支持網絡的建立。因此，以地區或社區為基礎的更新計畫，逐漸受到重視。英國新工黨（New Labour）上台執政之後，提出實施以地區為主的方案（area-based programmes），「社區新政」（New Deal for Community）就是其中一個方案，該方案從1998年開始，針對失業者、健康不佳、犯罪、低教育成就、居家及環境待改善等問題，在39個地區中的1000至4000個家庭建立一個睦鄰機制，對於相對福利落後地區，英國政府推出核心福利（core services）方案，並成立一個「睦鄰更新基金」（Neighbourhood Renewal Fund），2001-2002會計年度投入2億英鎊，隨後逐年增為3億英鎊、4億英鎊。同時為了提供社區發展，並分別設立「社區培力基金」（Community Empowerment Fund）及「社區基金會」（Community Chest），2001年至2004年共分別投入3500萬英鎊及5000萬英鎊(Richardson, 2005:99，參見表一)。
表一：英國社區政策中社會參與與社會排除相關計畫
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計畫名稱 |
組織 |
標的/團體 |
日期 |
目標 |
數量 |
成效 |
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公平分享計畫（Fair Share ） |
New Opportunities Fund and Community Fund |
77個資源匱乏地區 |
2002- 2005 |
目標地區在2005年之前能夠獲得至少達到平均水準的社區基金的分配 |
1億7900萬英鎊 |
2002-03年 * 37地區獲得3140萬英鎊補助。（目標的90%） * 3660萬英鎊補助地方政府 * 5000萬英鎊提供給CFN作為69個地方基金。 |
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社區基金（ Community Chest） |
睦鄰更新聯盟、副首相辦公室 |
在88個睦鄰更新地區，必須有10%是最貧困的基本保障 |
2001-06 |
補助志工從事社區整合的活動，並且培養解決睦鄰的問題。 |
從實施至今已有7500萬英鎊，每年1500萬英鎊 |
2002-03年 5835個社區獲得補助計畫 |
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社區俱樂部發展方案（community Club Development Programme） |
運動英倫（Sports England） 文化媒體運動部 |
社區為基礎的運動俱樂部 |
2003-06 |
補助社區俱樂部設備費從事更新運動場所及運動照明 |
已投入6000萬英鎊，每年約投入2000萬英鎊 |
2003-04 1000萬英鎊分配到資源較為貧乏的20%地區。 |
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百萬志工計畫(MillenniumVolunteers) |
教育技能部 |
16-24歲，特別是有社會排除經驗者 |
1999-迄今 |
每年尋找年輕人共同完成2000個小時的志願服務時數 |
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1999-2002 超過53500個年輕志工，以半以上過去沒有任何志工經驗。 |
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發展基金會（Development fund） 2004志工招募基金會(Volunteer Recruitment Fund, VRF 2004) |
積極社區聯盟及執行委員會(Active Community Unit and Directorate)、內政部 |
針對平常較少參與的志工 |
2001-迄今 |
補助招募志工的外展工作，增加團體從事志工的人數。 |
每年編列540萬英鎊 |
2004-5 計畫補助支持90個方案。 |
資料來源：Richardson, 2005:99
伍、社區志願服務與公民社會
英國針對資源匱乏的社區或地區，提供一個「社區基金」(community chest)加以規畫推動，主其事者層級更由副首相來擔綱負責，足見英國政府希望透過社區工作縮短貧富的差距，值得台灣借鏡。其次是英國對志願服務與社區發展的結合也令人印象深刻。社區發展組織是一種非營利的社區型組織，志願服務或志願行為成為社區發展重要的一部份，不但是存在於第三部門（the third sector）之中，更是民主社會中每一個個人所應具備的民主素養，甚至有別於制度化的志願服務組織(institutional voluntary association)，如像公益組織、工會、商業組織、消費者組織、專業組織、公民結社、種族文化組織等。依據Van til(1988)的概念，排除上述之內容，將民主理論的志願服務(volunteering)分成三種類型（P.45）：第一、服務型的志願服務(service volunteering)其目的在減少社會中不幸事件的發生，增進這些被界定為需求的人口群生活水準的提升。第二、自助型的自願服務（self-help volunteering）目的在增進成員間共同利益、觀點及生命經驗的分享。第三、草根性的自願服務（grassroots volunteering）目的是釐清並增進公民在社會經濟組織在地方層次上的利益。因此，自主自發性的自願服務行為與社區組織十分符合Van til所提到的民主型態的志願服務精神。從以上的分析，反觀目前台灣社區發展中志願服務的人力，服務型、自助型與草根型志願服務同時存在社區之中，但是社區與志願服務在地方政府分屬不同的業務單位，因此也造成訓用不一致的問題，社區志願服務的內容也應該包含與社區相關議題的課程訓練，特別是社區發展與公民社會的概念，同時也在於志願服務法內增加與社區組織相關的選擇性課群，如此才能達到符合地區差異上的需要。
陸、台灣社區發展推動的歷程
(一) 社區工作的傳統脈絡
依據賴兩陽(2002)的分析，台灣現代社區工作之發展受日本殖民影響深遠，而日本乃仿效英國社區睦鄰組織(The Settlements Movement)、美國J. Adams女士所創設的「赫爾館」(Hull House)、德國愛爾伯福制(Elberfeld System)、社區組織工作並向殖民地擴散的結果。最早可以追溯到1917年9月稻垣藤兵衛在台北市港町大稻埕所創設的「人類之家」(settlement)開始。就其組織可分成社會部與兒童部，前者負責個案會談、巡迴訪問、就業輔導、失業者與遊民之保護與教導；而後者則以普及簡易教育與預防不良少年之產生，設立稻江義塾，提供包括就學服務、初等教育及收容感化等。後來，「鄰保館」、「社會館」及「方面委員會」等紛紛設立。
台灣正式以「社區發展」之名稱，由政府推動各項工作，可溯及1969年經外交部及經合會得聯合國發展方案(UNDP)之協助，派社區發展顧問來台協助社區發展研究及訓練工作。而政府也將原有之「基層民生建設工作」及「國民義務勞動工作」合併改稱為「社區發展工作」，由社政單位展開(徐震，1982)。
而在此之前，1966年起因有聯合國糧農組的補助，大批的新社區紛紛建立，至1974年止總共成立2656個社區，雖然缺乏聯合國的補助，在往後的幾年，所成立的社區數減少，但是累積到1982年已成立4816個社區。(參見表二)
表二：聯合國支援前後之社區設立數
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年代 |
聯合國支援期間的新成立社區數 |
年代 |
無聯合國支援的新成立社區數 |
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1966-67 |
216 |
1974 |
185 |
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1968 |
609 |
1975 |
189 |
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1969 |
375 |
1976 |
261 |
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1970 |
396 |
1977 |
278 |
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1971 |
384 |
1978 |
281 |
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1972 |
343 |
1979 |
293 |
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1973 |
333 |
1980 |
261 |
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總計 |
2656 |
總計 |
1748 |
資料來源：整理自彭懷真，1987，頁88。
1971年退出聯合國，1978年中美斷交，1979年省政府「社區發展十年計畫」適好結束，雖然擬定後續的五年計畫，但是政府卻有意將經費運用在基層建設方面，以基層建設取代社區發展原有的工作。(彭懷真，1987)若以當時的政治環境來看，1977年發生「中壢事件」、1979年「美麗島事件」，執政的國民黨政府不無以謀求鞏固政府合法性地位之社會政策為考量。但是另方面，賴兩陽(2002)卻認為1980年台灣省政府的「社區發展後續第一期五年計畫」中開始嘗試以社區發展的方式來落實福利服務工作。並且在1983年及1985年兩階段分別擇定社區進行試辦。其內容包括逐漸試辦國小低年級兒童課後輔導、殘障兒童日間收托、敬老午餐及居家老人服務等。
1983年4月28日內政部頒布「社區發展工作綱領」，以取代自1968年以來所實施的「社區發展工作綱要」，但是原本各級政府及社區理事會所盼望的是制定「社區發展法」。但是草案送到行政院後卻轉變，讓有關人士大失所望。不過此一綱領確立了目前公共設施建設、生產福利建設及精神倫理建設三個社區發展的工作重點，同時也明定社區得設置基金之規定。
同時1984年台灣省訂頒「台灣省各縣市輔導社區建立服務體系指導綱要」。1985年根據試辦情況並研訂「建立社區福利服務體系試辦計畫指導規範」。但是上述「綱要」及「規範」均屬行政命令。最後也因為政府經費不足、社區經費配合困難、社區居民參與程度不夠、社會工作人員不足以及社區缺乏專業人才等因素，使該計畫無法持續推動(賴兩陽，2002, 黃肇新，2003)。黃肇新(2003)從實驗計畫的評估報告中分析認為政府角色才是影響社區福利工作的主因，社區理事會之推動反而只是聊備一格而已。不過，賴兩陽(2002)卻認為此階段的社區發展工作中，鼓勵社區設立托兒所與安養堂，建立了台灣「福利社區化」的基本模型。
表三：社區發展階段分類及重要政策轉變
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賴兩陽的分類 |
蔡漢賢的分類 |
黃肇新的分類 |
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1917-1945 |
殖民擴散期 |
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1950-1972 |
移植推動期 |
國民義務勞動階段(1970廢止) |
從基層建設工作到社區福利體系的提出(1965-1981) |
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1965 |
「民生主義現階段社會政策」中七大項目之一 |
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1966 |
聯合國農糧組補助新社區建立開始 |
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1968 |
內政部「社區發展工作綱要」 台灣省社會處「台灣省社區發展八年計畫」 |
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1970 |
內政部在聯合國發展方案(UNDP)下，成立「中華民國社區發展研究訓練中心」。 |
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1971 |
退出聯合國 |
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1973-1986 |
嘗試轉型期 |
社區發展綱要階段 |
社區福利體系倡導與社區理事會角色之轉變(1980-1991) |
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1974 |
聯合國農糧組補助終止 |
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1975 |
台灣省政府另頒「社區發展十年計畫」取代「社區發展八年計畫」。 |
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1978 |
中美斷交 |
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1983 |
內政部頒訂「社區發展工作綱領」取代「綱要」 |
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1986 |
內政部再行恢復頒訂「社區發展工作綱要」 |
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1987-1993 |
相對萎縮期 |
修訂社區發展綱要階段 |
社區發展協會(1991-) |
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1987 |
解除戒嚴 |
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1991 |
內政部修訂「社區發展工作綱要」，改以「人民團體法」組織型態運作。 |
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1993-2002 |
多元挑戰期 |
研擬社會發展條例階段 |
「社區理事會的福利社區化」到「社福機構的福利社區化」(1995) |
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1996 |
內政部「推動社會福利社區化實施要點」 |
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1999 |
台灣省政府虛級化，社會處裁撤 |
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資料來源：賴兩陽，2002；蔡漢賢，2002；黃肇新，2003。
(二)社區發展工作的邊緣化
于衡當時的政治情勢，1986年6月蔣經國總統宣布將儘速解除戒嚴，開放黨禁，國內社會運動自蓄勢待發。而1983年的「綱領」由於不具法律效力，再加上社區理事會未具法律地位，對外聯繫似有不妥，因此內政部再行修訂「社區發展工作綱領」，並於 1991年5月1日頒布「社區發展工作綱要」實施至今。此時的「綱要」其主要內容為：(王培勳，2002)
一、社區之劃定權，改由政府主導。
二、「社區理事會」改為「社區發展協會」並正式定位為依「人民團體法」成立之人民團體。
三、社區發展協會之工作項目，分為配合政府社區發展工作之指定項目，政府年度推薦項目及社區自創項目。
四、指定項目計有二十二項(參見表三)。
表三：1991年社區發展工作綱要之22項內容
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公共設施建設 |
生產福利建設 |
精神倫理建設 |
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1.新(修)建社區活動中心 2.改善與處理社區環境衛生與垃圾 3.維修社區水溝與道路 4.整理與添設停車設備 5.綠化與美化社區 |
1.設置社區生產建設基金 2.鼓勵社區福利 3.設置社區托兒所 4.其它 |
1.加強改善社會風氣、倡導與實行國民禮儀規範 2.維護與發揚鄉土文化民俗技藝 3.建立社區交通秩序 4.制定社區公約 5.鼓勵社區守望相助 6.設立社區藝文康樂團體 7.設置社區長青俱樂部 8.設置社區媽媽教室 9.成立社區志願服務團隊 10.設置社區圖書館 11.提倡社區全民運動 12.其它 |
資料來源：社區發展工作綱要
1999年7月1日台灣省社會處裁併前，以各廳處分工的團隊方式推動社區工作，但是在廢省之後，中央政府仍未提出明確之社區政策，而各部會更是尋求表現，各出奇招，缺乏橫向之聯繫，而社會司的層級太低無法整合各部會之社區發展業務(王培勳，2002)，以致社區政策成為，各自尋找方向，缺乏中央統籌單位現象。王培勳(2002)感慨的說：
文建會的「社區總體營造」只是以文化建設為主的一項計畫，與社區發展的精神倫理建設中的部分項目相同，只是選定少數社區，經費集中，更為精緻化而已，但如今幾乎已經取而代之了，在行政院的「挑戰2008國家發展重點計畫—新故鄉社區營造計畫」中，幾乎全為行政院文建會主導，社會司只是其中一個配角而已。…台閩地區社區發展所成立的社區超過5000多個，社區發展經費分配到如此多的社區，自然不如其他部會集中在少數社區充裕，此種做法，既打擊社政單位推動社區工作幹部之士氣，又因各單位工作重複，浪費政府資源(頁52)。
不過，社區發展學者的看法，顯然與具有豐富社造實務經驗的學者看法不同。黃肇新(2003)認為從政策的脈絡來看，社會福利服務的社區發展工作必然朝向邊緣化的命運：
不論從哪一種觀點，自1965年開始推動社區發展工作，配合政策而督促民間組成「社區理事會」以及後來的「社區發展協會」在社區發展工作轉向「福利社區化」的過程中都一再面臨被邊緣化的命運。(頁117)
而黃肇新(2003)更認為「社區總體營造」正為逐步「窄化」及「邊緣化」的「社區發展」找到出路並獲得解套：
將「社區發展」窄化到「福利社區化」除了對整體國家財政負擔可能有益之外，同時也是為奮鬥了三十餘年漸漸找不到出路的「社區發展」尋得解套。當1994年起李登輝總統以文建會的「社區總體營造」與生命共同體論述結合，進行新國家的建構時，文建會接掌了社政體系進行了三十餘年的「社區」主導權。(頁116)
不過，這一段的社區發展與社區營造的很快的被「社區照顧」的議題所取代，台南縣各鄉鎮社區與村里，透過資源整合建立「新大同社會社區照顧網村里關懷中心」(以下簡稱「村里關懷中心」)，並配合「健康關懷資源中心」及行動醫院的醫療提供，提供台南縣社區老人之需求，該計畫中所標榜的「自助人助」、「建構社區照顧服務網絡」均十分符合社區照顧服務的精神，其實施成效也頗受學術界與實務界重視。台南縣政府從91年10月開始，經過一定的評估程序與步驟，整合村里長及社區發展協會理事長的力量，在各村里設立「村里關懷中心」，並且透過此中心成立社區志工隊，開展有關社區老人送餐、協助就醫以及電話問安等服務。截至目前為止台南縣的31個鄉鎮中已經成立了198個中心。
隨後，民國94年謝長廷先生擔任行政院長推動「台灣健康社區六星計畫」，除了推動社區產業、社區治安、教育文化、社福醫療、環境景觀、環保生態六個面向之外，其中特別提出要在台灣設置2000個「社區照顧關懷據點」的構想，目的是要面對台灣快速人口老化的照顧問題，提供包括關懷訪視、電話問安、餐食服務及健康促進等服務項目，以社區志工為主，缺乏專業社工協助，迄今達到約1600個據點數。另方面，內政部也於民國94年提出「福利社區化社區旗艦競爭型計畫」，嘗試讓社區結合5個以上，提出跨部門、連續性、計畫性與創新性的社區整合計畫。民國97年馬英九總統上台之後，民國98年提出「農村再生條例」，經過立法院通過，十年規劃1500億經費，目的在加速農村的地景與地貌的農村改革計畫，其中對於農村中社區發展組織的影響與衝擊仍待觀察。
柒、展望民國100以後的社區發展
台灣社區發展的知識理念引入與採借過程深受聯合國援助的影響，但是隨著1971年台灣退出聯合國之後，國際政治地位逐漸的邊陲化，使得社區發展無法與國際接軌，同時在面對全球化的趨勢下，許多跨國結盟的社區組織成為重要的力量，這對於曾經吸取國際養分的台灣社區發展來說，似乎值得重視反省與檢討。
回顧1970年代初期有張鴻鈞教授[2]派駐來台，促成聯合國發展方案（UNDP）在台設立「中華民國社區發展研究訓練中心」（吳明儒、陳竹上，2005:152）。1970年代晚期，聯合國提供基金贊助台灣的社區發展研究，同時派駐一位英國籍的社區發展專家Apthroup來台，一方面進行研究及著作；一方面協助台灣學者進行社區研究(蔡宏進，2005:52)。在1966年至1973年時台灣已經成立了2656個社區，退出聯合國之後社區的成立仍繼續增加（吳明儒、陳竹上，2005:152）。1968年為了使推動社區發展工作有所依循，因此內政部訂頒「社區發展工作綱要」，同時推動「台灣省社區發展八年（十年）計畫」[3]，此時期的社區發展工作係以工作任務（task）為導向，而以工作方案（program）為方法，以社區基礎建設及生產福利建設縮短城鄉發展的落差（徐震，2002：63）；1983年為了強化執政黨的地方基礎建設工作頒佈「社區發展工作綱領」，這一時期社區成為政府施政的重要介面，乃確立社區的公共設施建設、生產福利建設以及精神倫理建設，同時也設立社區基金。隨著1987年台灣解除戒嚴，台灣結社自由更形開放，1991年乃重新訂頒「社區發展工作綱要」，以解決原本「綱領」中社區理事會未具法律地位的問題。同時，「社區理事會」改為「社區發展協會」成為一個依人民團體法所成立的人民團體。
台灣的社區工作者，不管是從學術領域走向社區實踐場域，或者從民間團體經由培力而投入的社區營造工作者，似乎都要面對社區行動者組織的功能角色的反省，甚至於是面對永續發展的管理（治理）問題。在國家、市場與社區的三元論述架構中（吳明儒，2004），我們似乎不能以國家行政管理或企業管理的準則來看待一個「市民社會」或「公共領域」的治理問題。但是從另一個組織再造的觀點來看，「社區組織再造」卻是一個相對於「國家組織再造」及「企業組織再造」的重要基礎（吳明儒，2005a），如果將「社區」視為廣泛公共性格養成的「公民社會」甚至是直接提供福利服務志工之「非營利組織」孕育的苗圃，顯然在社區內組織的治理問題似乎是較不受到重視的一環。本文並不試圖去探索各類不同型態民間團體的組織架構、財務管理、專業人才、責信問題等組織管理構面的問題，而是從一個更鉅視的觀點來觀察其他國家對於公民社會與社區發展的經驗，提供國內社區工作者更多的刺激與思考。
陳水扁總統在2000年大選時提出的「第三條路」、「新中間路線」，似乎回應國際間的政治思潮。1999年在法國的研討會中西方國家提出第三條路政治（Third Way politics），希望在極端的政府與市場的選項中另闢新徑，社區發展也因而重新受到重視，而其背後的理念則是展望透過社區發展當成一種手段建構社會資本，促成更美好社區及公民社會的形成，這也就是「社區的再發現」(rediscovery of community)，鼓勵促成由下而上的全球化（globalization from below）理念的實踐（Craig,G., M. Mayo and M. Taylor, 2000:328）。
1994年10月文建會首度提出「社區總體營造」理念，台灣各地透過文史工作室、團體及學術單位，推動「由下而上」、「自立自主」、「居民參與」及「永續發展」等理念，進入社區營造運動的全盛時期。在2000年綠色執政之後，游前院長提出挑戰2008國家發展重點計畫--新故鄉社區總體營造。2005年初當時的行政院謝長廷院長上台之後提出「台灣健康社區六星計畫」，該推動方案並於該年4月14日核定通過，其中包含了社區產業、社區治安、社福醫療、人文教育、環境景觀、環保生態六個面向，以「社區主義」的精神落實社區行動的理念。觀察近年來政府推動社區工作，縣市政府在理念認知與發展方向的引導上扮演重要的角色（吳明儒，2005b），但是「社區主義」的精神無法在社區中深植，而使得社區發展工作成為一種「業務化」的工作，而無法擺脫「由上而下」的模式（魔咒）。雖然政府以計畫補助的方式，試圖引導各類的民間團體，特別是社區發展協會投入各項政府施政的重點計畫之中。但是專業團體培力的介入卻形成「專業主義」主導，計畫核銷更讓「行政管理主義」成為重點，最後，「社區主義」精神的落實更為遙不可及。
政府介入或指導社區發展的正當性不容懷疑，在社區發展中社群主義者強調重視個人善盡責任而非享受權利，此一社區核心價值若無政府的倡導，可能在市場機能及個人主義的洪流中而銷聲匿跡。但是政府的責任為何？將社區發展的方向朝向建構公民社會，若無健全的公民社會，社區發展無法發揮自主的力量。
對於迎接建國100年的歷史點上，如何讓台灣的社區脫胎換骨，朝向公民社會為導向的「活躍社區」(active community)發展，將是未來產官學研必須共同思考與面對的問題。因此，本文提出以下幾點建議，希望能發揮拋磚引玉之效：
第一、建請內政部儘速修訂「社區發展工作綱要」，並委託專家學者進行「社區發展法」的草擬工作。
第二、設置類似『台灣社區發展研究中心』，亦可委託國內大學院校設立，並建立台灣社區資料檔案室，引介國外社區發展之知識與經驗，收集社區成果並分析掌握社區發展對社會所產生的影響。
第三、鼓勵民間團體籌設『社區發展基金』，做為推展社區發展工作的中介平台及人才培訓的組織，長期研發並建立社區能力指標的認證系統。
第四、建議可以擇定福利社區化的優先區，主動提供福利資源及專業人力。將「社會排除」的議題納入社會福利社區化的內容之中，縮短社區之間資源分配的落差。
第五、政府計畫補助應該儘量減少社區行政化的負面效果(核銷與評鑑是社區待克服的兩大課題)，社區培力儘量朝向非指導性的功能發展，提供社區更多的揮灑空間。
第六、志願服務與社區發展兩者應該配套發展，達到訓用合一的效果，並責成鄉鎮區公所與地方志願服務協會共同辦理，以符合效益及地方特色。
第七、持續辦理社區旗艦競爭型計畫，並檢討成效，建議可分成城市型與鄉村型兩種模式，並轉變成為「實驗區」或「實驗方案」的方式，將不同成功的案例分享及推廣至同類型的社區之中。
參考文獻
吳明儒（2004）福利社區化之策略、實務與發展，嘉義縣93年社區發展工作幹部研習。嘉義：國立中正大學。
吳明儒、陳竹上(2005) 。＜台灣社區發展組織政策變遷途徑之分析＞。收錄在李天賞主編《台灣的社區與組織》，頁130-168。台北：揚智。
吳明儒(2005a) 。＜社區發展與組織再造—台灣高齡社區照顧模式之比較分析＞。發表在台灣社會福利學會年會暨《社會暨健康政策的變動與創新趨勢—邁向多元、整合的福利體制》國際學術研討會。高雄：高雄醫學大學醫學社會學與社會工作學系。
吳明儒(2005b) 。＜社區組織培力與管理初探—邁向福利化社區＞。《2005全國福利社區化觀摩會》。頁45-51。宜蘭：大進社區發展協會。
吳明儒(2009) 。＜社區發展的新視野：歐洲國家經驗的學習＞。台灣社會福利學刊，第八卷第一期，頁29-69。嘉義：民雄。
徐震(2002) 。＜從虛擬社區的興起看社區發展的未來＞。社區發展季刊第100期，頁60-68。
徐震(2007) 。＜徐震教授論社區工作＞。莫藜藜主編，徐震原著。台北：松慧。
蔡宏進(2005) 。＜台灣社區研究的回顧與前瞻＞。收錄在李天賞主編《台灣的社區與組織》，頁50-58。台北：揚智。
Craig, Gary(1986). Community Work and the State. Prepared for the ISA Conference, New Delhi, August 18-12.
Richardson, Liz.(2005). Social and Political Participation and Inclusion. in Hills, J. and Stewart, K.(ed.) A More Equal Society? Pp.93-116. UK: the Policy Press.
Van til, Jon.(1988). Mapping the Third Sector: Voluntarism in a Changing Social Economy. USA: The Foundation Center.
〈本文僅供參考，不代表本會立場〉
[1] PSA在2001年設定的目標是增加社區成人參與每月至少一次，從2005-6年必需增加5%，相當於100萬人。
[2] 張鴻鈞先生曾擔任聯合國社會局研究室主任，1962年擔任聯合國亞經會社區發展顧問，負責亞太地區各國社區發展之訓練工作。1963年協助籌劃台北的社區發展實驗計畫，因張先生為鄉村建設運動的權威，因此1964年中國國民黨九屆二中全會通過的「民生主義現階段社會政策」，隔年由行政院公布實施，乃國內首度將「社區發展」納入社會福利七大方針之一（林振春，1986：332）。
[3] 此一時期主要是運用社會福利基金及聯合國世糧方案之經費補助（徐震，2002：63）。地方政府的「社會福基金」，屬於「非營業循環基金」的一種，地方政府的「社會福利基金」係依據1965年省政府所頒佈之「台灣省社會福利基金設置及管理運用辦法」所設置，設置之初係在加強社會福利措施，建立社會安全制度，增進人民生活福祉。財源來自於實施都市平均地權所徵收的地價稅及土地增值稅收入按一定比率提供設置專戶，並用以辦理各項社會福利事業。（丁仁方、蔡沁蓓，2002）不過此一規定卻在1982年以改善地方財政理由取消前述按一定比率之提撥制，改由縣市政府編列年度預算支應。
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