(圖片來源：維基百科，「公務人員傑出貢獻獎表揚大會」。)
壹、背景
由行政院人事行政局訂定的「公務人員品德與忠誠特殊查核辦法草案」，除了有昇高文官系統內部恐慌心理的疑慮外，草案中所規定的查核項目，亦引發部分媒體與學者擔憂綠色恐怖時代之到來。人事行政局將此草案之名稱變更為「涉及國家安全或重大利益公務人員查核辦法草案」（以下簡稱草案），欲凸顯此草案的重點在於防範公務人員損害「國家安全」或「國家重大利益」，然而新版草案只略做文字修改，其主要內涵與舊版本並無二致。本文試圖從法律層面與政治層面分析公務人員忠誠查核議題，探討由行政機關制定「忠誠查核」辦法是否妥適？現階段台灣社會是否需要針對公務人員進行特殊忠誠查核？並提出具體建議，以供相關單位參考。
貳、草案內容逾越法律授權範圍
「公務人員任用法」第四條原規定：「各機關任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗及體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力」，立法院針對此條文於九十一年一月二十九日修正通過，增列第二項之規定：「前項人員之品德及忠誠，各機關應於任用前辦理查核。必要時，得洽請有關機關協助辦理。其涉及國家安全或重大利益者，得辦理特殊查核；有關特殊查核之權責機關、適用對象、規範內涵、辦理方式及救濟程序，由行政院會同考試院另定辦法行之」，此條文乃立法機關賦予行政院人事行政局訂定公務人員忠誠查核辦法之法源依據。然而，觀察草案之內涵，已逾越法律之授權。
草案第三條第二項規定「各機關擬任人員經特殊查核，有前項各款情事之一者，各機關應審酌其情節及擬任職務之性質，認有危害國家安全或重大利益之虞者，應不得任用為該職務」，此項條文已逕行規範特殊忠誠查核之「法律效果」，剝奪被查核者擔任某些職務之權利，但母法似未授權本辦法得訂定「法律效果」。雖然人事行政局於其政策說帖中已針對此一疑義提出說明，然而亦僅以法源之規定作為其唯一的論證依據，在正當性上缺乏說服力。究竟「特殊查核之權責機關、適用對象、規範內涵、辦理方式及救濟程序之規定」，是否包含了法律效果之規範？仍有相當大的爭議。法律保留原則即行政機關不能夠有任何行為之自由，必須由法律授予其行為之合法性後，方得為之，此即法律對行政權控制的手段。[1]然而，法律保留原則並不禁止立法者就某些法律保留範圍內之事項，一定須以法律形式規範，[2]立法機關亦得授權行政機關以命令定之，但作為授權者之立法機關仍負有指導、影響命令內容形成之責任，不應未經指示即放任被授權的行政機關海闊天空行事。誠然，行政部門訂定忠誠查核辦法是依據公務人員任用法的授權，但是立法者並未授與其訂定具法律效果之條文以約束不符查核結果者。此涉及法律效果之行政命令，已逾越立法者當初的授權範圍，亦不符法律保留原則。
參、草案中相關規定不符憲法保障基本人權之意旨
法律保留原則乃基於民主原則、法治國家原則與基本人權的制度所產生，[3]即便立法機關將訂定忠誠查核相關規定之權限賦予行政機關，但是仍於公務人員任用法第四條明確規定授權範圍，即法律保留精神之彰顯，故行政院草擬之忠誠查核辦法必須確實符合立法機關之授權範圍，不得逾越。然而，草案內容規範之項目，不僅不夠明確，[4]部分條文已侵害了公務人員之基本人權，舉例而言，草案第三條第一項第四款、第五款，依據個人出生與血緣關係進行查核，即違反憲法所規定之平等權、工作權等基本人權。我國憲法本文第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，已明白揭示平等權是我國憲法所保護的重要基本人權，故根據憲法第二十三條基本人權之限制，「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，遑論忠誠查核辦法草案是以行政命令之方式侵奪基本人權。此外，世界人權宣言第二條揭示：「人人皆得享受本宣言所載之一切權利與自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或他種主張、國籍或門弟、財產、出生或他種身分」，此條文顯示人權之保障，不因身分不同而有所差異，是國際所遵循的人權主張。陳水扁總統當初就職之際，曾標榜人權立國之理想，如今訂定此違反人權的法條，看來有些諷刺。
肆、草案之後果影響重大
針對公務人員進行忠誠查核，並無值得非議之處，問題在於查核之目的與手段是否妥適？
一、如何界定「忠誠」？
公務員是與國家發生公法上職務與忠誠關係的人員，公務員因此對國家負有忠誠之義務，公務員服務法第一條即規定「公務員應遵守誓言，忠心努力、依法律命令所定，執行其職務」，故相較於一般人民，公務人員對國家負有更高的忠誠義務。然而，「忠誠」是相當抽象的詞彙，它有不同的層次與標準。公務人員忠誠的標的為何？國家、憲法、統治者或政黨？忠誠的標準是永恆不變、或是隨著時代、社會之變遷而更迭？實施忠誠查核究竟僅針對公務人員的行為進行查核、抑或包含其思想之查核？忠誠查核是否應擴及政務官？以上關於公務人員「忠誠」之界定問題，是進行公務人員忠誠查核前必須予以釐清的，否則過於模糊的「忠誠」標準，極易導致忠誠查核的濫用。
二、草案易激化台灣內部之割裂與對立
公務人員有忠誠於國家的義務，然而，台灣社會現階段仍存在國家認同問題，當前政府高層一方面聘用不承認「中華民國」的官員或國策顧問，另一方面又質疑不同黨派的政治人物對「中華民國」的國家認同，試問：常任文官在如此矛盾的政治氛圍中，該對誰忠誠，才符合忠誠標準？此外，根據草案第三條第一項第五款、第六款之規定，[5]至少諸多「外省籍」公務人員恐將因血緣關係，而影響其擔任國家特殊職務之權利。外省籍公務人員三親等內的血親（包括祖父母、父母、兄、弟、姊、妹、叔、伯、舅、姨、姑），若在大陸、港澳出生，居留出生地一年以上者，於情於理於法皆屬正當，更何況此條款株連配偶及尚未出生的子女，影響所及絕不只人事行政局長李逸洋所言只有四千職位。此外，以血統作為忠誠查核之依據，等於將忠誠和省籍、國家認同劃上等號，不僅無法確保國家安全，反而將因此激化內部的族群衝突，引發社會嚴重割裂，進而導致國家分裂。審視當前台灣社會，國家認同模糊與省籍情結仍待釐清與化解，公務人員對於國家忠誠與否，若以「身分、血緣」作為查核標準，恐將引發劇烈的社會衝突與割裂。
伍、建議
綜言之，行政院人事行政局根據公務人員任用法第四條之規定訂定忠誠查核辦法已逾越立法機關當時之授權範圍，草案內容亦嚴重侵害公務人員之基本人權，故為了防止忠誠查核辦法之負面效應持續擴大，立法機關應儘速處理，修改公務人員任用法，將「忠誠查核辦法」之法源刪除，或者明確排除其法律效果之授權，以及明文禁止各機關得以「身分」區別忠誠查核對象之依據，避免公務體系受此粗糙之法令波及。
再者，雖然公務員之權利當受到比一般人民較多的限制，然而根據學者之見解，公務員的權利限制不可如以往的「特別權力關係理論」，概括授權由行政機關裁量，而應該視同一般人民，依「法律保留」原則及憲法第二十三條之規定，以立法方式限制公務員之權利。[6]此外，中央法規標準法第五條第二款明文規定「關於人民之權利、義務者」應以法律定之。雖然人事行政局所訂定之查核草案是依據立法機關之授權，符合廣義的法律保留原則，然而，此攸關公務人員基本人權之忠誠查核制度，宜以更嚴謹的法律形式規範，不宜以行政命令之方式規範，故建議立法機關直接制定相關法律，避免立法授權不明確，導致行政機關扭曲了立法者的原意。
忠誠查核辦法引發了台灣社會各界廣泛的討論，立法機關應廣納民意，重新評估我國當前是否有建立公務人員特殊忠誠查核制度之急迫性。若無必要，則應加強個別法規之規範，若有必要，該重新制定一部「忠誠查核法」，或是於「公務人員任用法」中詳列特殊查核之規範，值得進一步研析。
[1] 參考陳新民，「行政法學總論」，民八十九，第六八至六九頁。
[2] 參考許宗力，「法與國家權力」，民八十二，第二二三頁。
[3] 同註1，第七十頁。
[4] 「涉及國家安全或重大利益公務人員查核辦法草案」第三條第一項第一款規定：「動員戡亂時期終止後，與曾犯內亂罪、外患罪，經判決確定或通緝有案尚未結案者有密切關係者」，如何判定「密切關係」，即是不明確之法律概念。
[5] 「涉及國家安全或重大利益公務人員查核辦法草案」第三條第一項第五款規定「本人或本人在台灣地區三親等以內之血親、繼父母、配偶、配偶之父母，於民國七十六年十一月二日開放赴大陸探親後，曾在大陸地區或香港、澳門居留一年以上者」；第六款規定「本人、三親等以內之血親、繼父母、配偶或配偶之父母，曾在大陸地區或香港、澳門擔任黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體之職務者」。
[6] 同註1，第二一五頁。
曾慧青
(
2014年4月23日 10:09
)
戴肇洋
(
2013年12月10日 17:03
)
楊朝祥
(
2013年7月17日 15:54
)
吳威志
(
2012年10月17日 16:20
)
王順民
(
20 小時前
)
曾復生
(
20 小時前
)
趙怡
