如何保障派遣工作者之勞動權益？

壹、議題背景

針對國內多達五十餘萬人的派遣勞工的勞動權益保障，行政院勞工委員會於今(99)年七月通過勞動基準法修正草案，增列「派遣」專章，其中最主要內容有下列三點：

1. 明訂下列事業單位或要派單位，不得僱用或使用派遣勞工為下列工作者：醫事人員、保全人員、航空人員、船員等、大眾運輸行車及駕駛人員、採礦人員，其他經中央主管機關指定之工作者。

2. 實際用人的要派單位對派遣勞工要付更多責任。

3. 企業派遣勞工採總額限制，且不得超過僱用總人數百分之三，經勞資會議同意可以到百分之五，經工會同意可以達百分之二十。

目前修正草案仍需經行政院院會通過後，方送立法院審議。本草案剛出爐，即引起勞資雙方的爭議，勞工團體認為勞基法訂定「派遣」專章，將使派遣勞工的被剝奪「合法化」，但企業界則認為派遣勞工的發展已是全球化下就業型態的潮流之一，如果要強制規範，將對企業發展，尤其是服務業，形成反潮流的趨勢。再加上政府公部門使用派遣工作者的情形也愈來愈多，於是如何確實保障派遣勞工的勞動權益，顯然已不單是勞資雙方的爭議問題，甚至連政府也必須加入爭議；形成勞資政三方共同必須面對的難題。

貳、議題分析

派遣勞工的蓬勃發展，毫無疑問地，是回應新自由主義強調競爭與彈性而再度受到勞動市場青睞的雇用型態；典型的勞僱關係以在同一機構，從事全日或全時工作，有明確的薪酬計算方式與福利，甚至有相關的法令加以規範。但是派遣工作者的勞僱關係卻大異其趣，主要差異在於要派公司與派遣勞工之間並沒有明確的僱用關係，因派遣勞工是受僱於派遣公司，再由派遣公司依要派單位之用人需求，請派遣勞工赴僱用之事業單位，於是形成要派單位－派遣公司－派遣勞工三者之間的三角關係。如下圖所示：

上述要派單位的雇主與派遣勞工並沒有直接的法定權利義務關係，派遣勞工的真正雇主是派遣公司，這種三角關係形成下列幾個常見的問題：

1. 企業為保營收，自當選擇願以低價承攬業務之派遣公司，而派遣公司在將本求利的狀況下，只得盡一切可能地壓低勞動成本，諸如不按勞基法規定給付加班費用，不提供在職訓練、調薪及升遷機會，甚至是基本的勞健保。因此，派遣勞工經常被形容為「次勞動基準」的勞動人口，隨著派遣勞工的增加，而逐漸形成派遣勞工收入偏低的問題，即所謂的「工作貧窮」(working poor)，有工作所得卻不見得能享溫飽。

2.由於要派公司並不直接對派遣勞工發放工資，派遣公司若發生倒閉情事，可能導致派遣勞工仍在工作，卻領不到薪水，甚至資遣費全無的困境，使得派遣勞工的權益保障難與正職勞工相比。

3.要派公司與派遣勞工間並無直接且正式的勞僱關係，一旦發生職業災害易因推諉而產生責任歸屬問題。

雖然要派單位、派遣業者及派遣勞工因勞僱關係的變化而衍生前述三個主要的問題；但派遣勞工的人數仍逐年上升，究其原因，主要有下列二個理由：

1.在經濟全球化的壓力下，企業為維持其競爭力，將業務區分為核心工作（諸如：管理階層、研發、行銷）與非核心工作（如：秘書、生產線工人）；核心工作是組織運作的基礎，難以外包，一旦委外時必然牽動公司整體營運。

非核心工作則因技術門檻不高、替代性高，可採外包、定期契約、派遣或部分工時等非典型聘僱之方式執行，主要是依工作性質與企業需求決定聘僱方式。派遣雖是非典型雇用中的一種，除了具有彈性的優勢外，對企業而言尚可省下甄選、調薪、休假及訓練等支出。因此當2005年勞基法退休新制上路後，派遣人力需求快速增加。

2.從效率的觀點看，雇主為方便人力調度或管理，使用派遣勞工在採三班制或臨時加開生產線之事業單位，亦或是某些需特殊專長之職務、專案中，皆可機動性的運用派遣工作者，以減少人員調派或培育專業人才之困擾。

顯見「成本」與「效率」的考量，是派遣人力受到市場歡迎最重要的理由。因之，派遣人力的使用全世界皆然，不僅在國內如此，近鄰的日本和韓國更是如此。日本在1985年能源危機後通過「派遣法」，使勞動派遣成為亞洲國家的勞動新型態。而韓國也於1997年亞洲金融風暴後，在國際壓力下通過「勞動派遣法」。

然而施行勞動派遣法之國家，在派遣法制化後，通常有派遣人力大幅成長之情形，日本更因為有三分之一的受雇者是派遣勞工，導致其國民消費力下降，無法經擴大內需而改善經濟問題。同時也因派遣這種不確定的勞資關係，使得在華爾街金融海嘯期間，企業不斷裁撤派遣人員，而人力公司亦無力雇用這批勞工，日本各大城市遂出現「派遣村」與新舊遊民互搶地盤之問題，迫使當時的鳩山內閣於2009年年底開放各大城市的體育館，作為失業的派遣村居民一個暫時可以盥洗、休息的地方，同時提出廢除派遣法之主張。

過去許多學者專家認為派遣只是一個人工作生涯的過渡，但根據OECD之青年就業統計，卻發現在法國、荷蘭、日本等地，派遣已成為青年進入勞動市場的重要途徑，且有部分青年因技術層級無法提升，難以轉為正職員工，而有貧窮及成為社會邊緣人之虞。

參、對策建議

台灣目前約有一千萬名就業者，派遣勞工僅佔0.5％，表面上看來影響似乎有限，然而沒有法源規範派遣勞動，使得勞動市場不乏剝削勞工的業者，與單憑行政命令卻無法可管之窘境。因此勞工行政主管機關修法規範，並釐清要派單位、派遣業者與派遣勞工等三者的權利義務關係，確有其必要性。且對現已存在的派遣工也有必要立法保障其勞動權益。然為免派遣法通過後，企業大量進用，仍宜從風險的角度審慎規範，同時事前透過公聽會與政策利害關係人互動，瞭解其各自的考量及關切之重點。

儘管有部分勞工團體持反派遣之立場，並提出「派遣勞工兩年內轉正職」的訴求，然而同樣有此類似規範的德國，卻在鬆綁勞動體制後，另外採行由國家承擔保障非典型就業者權益之作法，顯示「派遣勞工兩年內轉正職」確有其難為之處。所以，如何加強對派遣業者的管理，限制使用派遣之行業及數量，並且確實依勞基法保障派遣工作者的勞動權益，方是政府當務之急。

我們認為：

1.行政院勞工委員會修訂勞動基準法「派遣」專章，有其必要性，然應朝「落實」之方向，儘速溝通修法內容；以便對派遣業者與派遣勞工、要派單位與派遣勞工之間有更明確的規範。

所謂「落實」係針對派遣勞工總額限制之問題；由於我國企業經營型態以中小企業為主，根據工商普查報告5人以下事業單位占工商企業總數之77.91％，30人以下事業單位占工商企業全體之97.39％。可知若企業使用派遣勞工不得超過雇用總人數之3％，那麼幾乎所有的中小企業都無法雇用派遣勞工，因為30人的事業單位依雇用總數3％，可聘僱之派遣工尚不足1人。再者，經營派遣業務之人力公司派遣工人數絕不止於5％，亦即草案規定並不符合實際需求。

由於派遣是非典型雇用之特殊樣態，不似定期契約或部分工時有明確的雇主，以致社會保險及退休金提撥之責任，目前皆是由要派企業負擔，因此金融海嘯期間，派遣工係最早休無薪假的一群。在日本正因如此，所以在派遣工回到人力公司後，人力公司同樣無力承擔所有的雇用成本，只得採取解雇一途。建議未來宜由派遣公司與要派公司各自承當一部份之雇主社會責任，方能避免派遣公司要求派遣工至職業工會加保之情況。

此外，應鼓勵要派單位將派遣勞工轉為正職人員，以提供減免社會保險負擔之方式，吸引要派企業將派遣勞吸納為正職人員。此舉可從國公營事業單位做起，協助派遣工作者得到有調薪、升遷機會之工作，更重要的是藉以發展出「既彈性又安全」的勞動環境。

2.鼓勵派遣勞工組織工會與雇主團體進行協商；對派遣工作者權益的保障，各國作法不一，在美國並無派遣法之規範，但透過勞資協商，由個別產業商議其工作規範與權益保障內容。我國派遣法制化之工作雖尚在進行中，然新的工會法修訂案已於今（99）年6月1日通過，其中放寬組織工會限制之規定，正符合派遣工作者之需求。

因之宜鼓勵派遣人員在派遣規範下，就個別產業需求，諸如從事具危險性或某種專業性之工作，要派單位應提供一定時數之講習、訓練。透過行使團結權派遣人員組織工會，與雇主團體協商，以簽訂團體協約之方式，進一步針對個別產業需求強化派遣人員之權益保障內容。

3.政府各部門若使用派遣勞工，應審慎檢討其工作性質與外包派遣的必要性；建議凡涉及公權力行使之職務，不可外包，以免影響政府的服務品質與代表行使公權力之意義。其餘工作如外包派遣，也必須合乎勞動基準法之規定，方為私人企業之模範。

4.政府對派遣業者的規範應更加嚴謹，以防堵有剝削或降低勞動條件之派遣業者。在接受派遣勞工申訴之餘，仍須提高對派遣業者勞動檢查之頻率，並抽查要派單位之工作環境是否符合安全衛生標準，以建立有效管理派遣業者之機制。

5.根據工時長短編製就業分類統計，以瞭解就業市場「質」的變化，作為勞動彈性化之監控」機制；現今的就業統計，不論每週工時為5小時或40小時皆列入就業行業，因此無法反應出就業環境品質的變化。建請針對非典型就業之特徵，即工時長短與一般正職工作進行差異比對統計，可將每週工時40小時以上者設定為1，每週工時20小時者為0.5，每週工時10小時者為0.25，以此類推編製出新的就業分類統計，遂能瞭解社會上新創造的工作是全時工作，亦或是非典型工作，以此反應就業「量」的消長，及「質」的變化。進而瞭解勞動彈性化對就業市場之衝擊程度，以作為政府鬆綁勞動法制之監控閥。

勞動彈性化雖可解決失業率攀升的問題，然其衍生之工作貧窮問題，若於派遣法研擬階段未施以配套，將損及國家競爭力，因此在派遣法制化的同時，除了限制企業進用派遣人力之比例外，更應積極地保障非典型工作者之基本勞動權益，以避免貧富差距擴大造成兩極化的社會。

（本文僅供參考，不代表本會意見）

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