周信佑
根據國際貨幣基金資料庫顯示，近年來許多產油國及東亞出口導向的國家因累積許多外匯存底，紛紛成立主權基金，其主要目的在於善用外匯存底以增加投資效益；部分的國家如中國大陸，成立2,000億美元主權基金的主要目的是為了掌握全球策略性天然資源及關鍵技術。總統府財經諮詢小組會議日前建議成立主權基金，各方意見分歧，由於主權基金操作具有一定的風險程度，全球約有三十個國家都設有主權基金，然除了新加坡的淡馬錫主權基金，其他的多半虧損，因此相關問題應詳細釐清，確認主權基金成立目的、資金來源、基金規模與用途。
壹、主權基金成立目的、資金來源、基金規模
一、成立目的
凡是國家出資設立的基金都是主權基金。依據國際貨幣基金(IMF)的定義，主權基金分成五個類型：(一)穩定基金：避免賴以出口的自然資源價格波動或政府資源波動對經濟的衝擊。(二)儲蓄基金：將非再生性資產轉換為多樣化資產，使子孫後代得以發展。(三)儲蓄投資公司：提高外匯存底的報酬率。(四)發展基金：推動重大社會經濟發展方案，促進未來經濟成長。(五)退休儲備基金：追求較高收益以減輕政府支出壓力。
依據各國實例，主權基金不僅僅為投資海外市場，提高國家財富管理效益，它對內可協助企業度過經營困境，促進產業結構提升，對外則可從事確保能源安全、開發新能源等投資，以維繫國家經濟發展所需的各項資源。以新加坡淡馬錫主權基金為例，區分成兩種形式，一個是動用外匯存底投資海外的基金，另一是動用退休金（公積金），以新加坡幣計算的國內主權基金，以長期性的實物投資投資新加坡國內，促進國內的經濟發展為目的，提高退休金收益；而韓國主權基金更以「韓國投資公司」名義參與國內、國外投資。
二、資金來源
目前比較常見的國外主權基金的資金來源，主要包括滿足國際流動性與支付能力後的超額外匯存底、財政盈餘、國營事業、各事業體之公股股權、各類援外基金與政府基金(如公務人員退休撫卹基金、勞工退休基金、勞工保險基金、郵政儲金等)等，投資標的除股票外，也包括債券、不動產和各類產業(諸如能源等)的直接投資。
三、基金規模
全球併購活動中，預估主權財富基金占35%，以2007年的全球主權財富來看，規模已達3.5兆美元以上，過去三年全球主權財富基金以每年24%的規模增長，若以目前擴增的速度，預估到2015年將超越美國2007年13.2兆美元的經濟產值。據估計，當前規模最大者為阿布達比國家投資基金，達8,750億美元，其次為新加坡4,380億美元，其他的還有大陸主權財富基金規模達2,000億美元、科威特主權財富基金2,000億美元、卡達為600億美元等。在各國紛紛成立主權基金的環境下，主權財富基金已成金融市場的新霸主，台灣主權基金的規模應考量目的、用途，找出最適規模，勿淪入大就是好的迷失。
貳、國際經驗
全球約有三十個國家都設有主權基金，然除了新加坡的淡馬錫主權基金，其他的多半虧損，新加坡主權基金約1/3的規模投資新加坡國內，約 2/3的規模投資海外。
新加坡淡馬錫控股公司成立於1974年，資金來源是以新加坡財政部的國家資產及投資為主體，屬於新加坡財政部100%持股之投資公司。其成立宗旨是以提升國家資產及投資的報酬率為目的。初期以本國策略性產業(電信業、運輸業、金融業等)為主要投資標的，引導策略性產業發展，繁榮國家經濟。自創立以來平均年投資報酬率高達18%。
1981年基於強化外匯存底長期國際購買力、維護資產實質價值的政策目標，以及淡馬錫在新加坡投資比例過高，方以外匯存底及財政盈餘成立新加坡政府投資公司(GIC)進行海外多角化投資，以孳息挹注國庫，減少財政赤字。自2002年開始大規模投資海外。GIC目前資產組合比例，公開交易股票金額佔44%左右、固定收入債券資金比例約26%、不動產和私募基金的金額比例約23%﹔而天然資源市場的投資比重亦逐漸提高。GIC設立27年來，首度發布年度財務報告，過去20年公司平均年投資報酬率以美元計達7.8%，實質報酬率則為4.5%。
参、對策與建議
金融風暴為全球帶來不小的衝擊，台灣也是全球化的一環，自然也無法倖免；特別是台灣因實施資本市場國際化，外資在台灣資本市場佔有很大比重，美國遭逢金融風暴衝擊全球股市後，這些外資將資金撤回美國救急，導致台灣資本市場產生缺口。依據總統府財經諮詢小組會議中對主權基金構想，應比較偏向發展基金類別，成立主權基金目的是統合政府相關資源(包含國庫庫存資金、國有土地、郵政儲金為首的四大基金、外匯存底等)的工具，不只可以對有潛力的企業進行長期投資，也可對國內企業提供紓困。
依據財經諮詢小組開會討論，主權基金的設置，大致可分三種方式，第一種採單獨成立方式，可用銀行公股或發行公司債募集資本。第二種方式是獨立成立主權基金，由立法編列預算。第三種是擴大現有行政院經建會所屬的「國家發展基金」，以主權基金扶植國家有潛力產業。其中第二種方式曠日時久，緩不濟急，第一種方式與第三種方式較為可行，而行政院的目的與財經諮詢小組的構想類似，以「國家發展基金」為基礎，成立主權基金，難度較低也較為合理，可以考慮將規模擴大，即可發揮主權基金的功能。更重要的是，成立主權基金的基金規模、資金來源、目的及用途，尚須邀請政府官員、學者專家作出更具體、明確的決策。
龐大的外匯存底由央行持有，卻只能做低收益的運用，是讓許多人百思不解之處。日前部分學者與媒體提及以外匯存底為財源，央行總裁彭淮南先生作出公開說明，由於外匯存底非屬於中央銀行或政府的資產，是屬於全民資產(部分屬於外國人)；而且外匯存底有很大一部分屬於外資匯入、匯出的結餘款，穩定性不佳，台灣也不是國際貨幣基金(IMF)成員，易受國際熱錢攻擊，需要較大的外匯存底規模，來表達動用外匯存底之不適性；外匯存底也並非不可動用，只是動用時必須秉持「放出外匯必須先收進新台幣」的原則，否則與央行自行印製鈔票無異，也就是彭淮南先生一直強調的，在資產、負債觀念下，採「動用、移撥」外匯存底方式使用，以政府發債、賣給郵政儲金等借錢方式，拿新台幣到外匯市場買美元，才可用於海外投資。目前四大基金中的勞工退休基金的海外投資就是採這種方式進行的。
依據央行管理外匯存底，以「中長期穩定收益，排除風險波動」為最高指導原則，與主權基金強調「中長期投資收益，可承擔短期投資高風險」，立場顯然不同，目前國際金融動盪，外匯存底對國家金融安定非常重要，這個時刻不應隨便動用外匯存底，但政府幾無歲計剩餘，籌措財源將是重大難題。台灣現階段資金流動性問題並不嚴重，筆者建議以「國家發展基金」為基礎，整合政府公營事業資金、政府持有的股票、國有土地、外匯存底等資源，結合台灣過剩的儲蓄基金作為主權基金財源，由政府發行公債，投入公共建設或提供企業紓困之用，作為政府的運用籌碼。
除此之外，亦可仿效淡馬錫基金長期持有績優企業股權，而非短期挽救股市的操作，以健全資本市場，作為長期穩定股市方略；並可引導資金投資愛台十二建設，提振國內經濟，完善基礎建設、重點產業之發展，達成競選諾。除此之外，政府上應透過各種手段，吸引台商資金回台，並尋求更多的本國資金來挹注資本市場，填補外資撤出的資金缺口。
總之，我們支持成立主權基金，但茲事體大，成立主權基金急不得，相關問題應明確檢討，準備更謹慎、周延。最重要的是過程中的管理及透明化機制要建立，定期檢視投資績效、建構管理主權基金政府相關部門的橫縱向溝通管道、建構防弊機制與風險控管；其次需完善薪資福利制度，吸引國際金融團隊及專業投資人才。當然未來亦可效法淡馬錫利用超額外匯存底資產設立主權基金，進行國際金融操作，到國外買大樓、購物中心等不動產投資或與海外資金策略聯盟，投資全球績優事業，提高國內能源來源保障，擴大國際知名度與影響力。但這是有先後順序，不可能全面兼顧，不可操之過急。
(本文僅代表作者個人意見)
(本文刊載於2008年10月15日中央網路報)
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