發揚憲政精神，貫徹責任政治 - 國家政策研究基金會

陳水扁總統自今年五月二十日就職以來，已屆滿半年。民進黨執政的這半年，已經給台灣未來的發展蒙上了一片陰霾。打著建立「快樂國家」、「廉明政治」與「年輕政府」口號的所謂「全民政府」，回饋給全國人民的「成就」卻是政治動盪不安，經濟急速惡化，除產業加速外移外，股市更是一片慘綠，台灣經濟泡沫化的現象已日益嚴重，當初國民黨所提出的警言：台灣莫成「菲律賓第二」，已有提前到來的可能性。

我們如果仔細探索台灣之所以會有今日的亂象，答案當然是歸因於陳水扁總統本人的欠缺治國能力以及執政黨欠缺一整套國家發展的策略方針。再進一步的探究此治國無方的原因，則又可歸因於陳水扁總統不願遵守憲法課予總統的制約，故意曲解、漠視憲法體制，而不實施責任政治的結果。身為國家的元首，竟然在遵循憲政的最高原則上都能夠玩弄狡詐、詭辯的技巧，上行下效，新政府成員對於政策的主張、法令的解釋，當然不以獲得人民的信任為念。責任政治在我國已變成緲不可及的政治理想。在此，我們不得不對陳水扁政府發出「發揚憲政精神、貫徹責任政治」的沈痛呼籲。

一、責任政治是貫澈民主政治的不二法門

實施民主政治最重要的手段為選舉。因此，政黨輪替即成為民主政治的代名詞。少了選民定期的大選，即毫無民主政治之可言。這種透過大選使得政權能和平移轉的機制，本是任何一個憲政國家的常態性法制，也是任何一個民主政黨所應該捍衛的憲政制度。在這種以「數人頭代替打破人頭」的選舉與政權輪替所要求的絕對是「和平」及尊重選民意志的「民主素養」。國民黨在其艱辛所締建的中華民國開國八十九年後，將政權完整且平和的移轉給民進黨，正顯示出國民黨是一個有民主風度、輸得起的、尊重憲政體制與選舉結果的民主政黨。然而，徒有憲法的制度、及徒有敗選的政黨遵奉憲法與民主精神是不夠的。絕對的權力導致絕對的腐化，大凡國家權力的濫用，往往是勝選與大權在握的政黨。同時，選民目眩於競選的激情，容易被政黨華麗的包裝所蒙蔽。選戰結束後，新執政的開始，才真正是民主政治果實的「驗收」時期。所以民主國家所重視的，固是選舉的機制，但更值得重視的機能則是對政府政策形成的有效監督。責任政治無疑是貫徹民主政治的惟一辦法。

二、責任政治與誠實的政治

責任政治是指政黨必須為政策向選民負責。「人無信不立」，古有明訓。政黨在大選時對於對手的攻擊、提出之種種政見，都代表了政黨對選民作出莊嚴的宣示：不再重蹈對手的覆轍，以及將努力的實踐政見！因此，「言必信、行必果」，便是今日政黨責任的寫照。倘若政黨欠缺了這種莊嚴的道德感，而以欺罔的動機，塑造其政見的假象來騙取選票時，則整個民主政治不僅將庸俗化，徒淪為「政治馬戲團」。無怪乎西方對於這種毫無政治節操的政客，諷刺為「政治魔術師」，其理在此。因此，責任政治，一言以蔽之，就是誠實的政治。陳水扁所率領的民進黨政府，在競選時有無誠意的擬定政見？當選後施政有無誠意的貫徹政見？就職後挑選唐飛擔任行政院長有無誠意授權其施政？屢屢向全民道歉也是否出於誠意？恐怕全民人民都知道，其答案非屬肯定。我們可舉競選時提出「終結黑金」及「清流共治」力挺陳水扁的李遠哲院長所公開宣稱的：「新政府不必兌現每一張選舉支票」，即可知全民政府對競選政見的跳票心態。「一葉知秋」，以新政府「國師」之尊的李遠哲先生都主張全民政府可以「為政見解套」，陳水扁政府還有何誠信可言？新政府所提出的法案理由、政策說明，豈會再獲得民眾的昭信？難道不會再是一個「出爾反爾」的決定？因此，新政府六個月來的表現，已經為我國實施責任政治的前景亮起了紅燈。

三、民主政治的「安全閥」—尊重憲政體制

民主憲政國家實施政黨輪替與選舉的機制，也必須著眼於「最低成本」的考量。易言之，國家社會不致於因實施民主體制而以犧牲經濟繁榮與社會秩序，造成社會動盪為代價。這個被稱為民主政治「安全閥」的設計，乃是憲法的神聖任務。因此，憲法設計的分權制度、總統權限之界定、行政權與立法權之關連、文官與司法的中立以及軍隊國家化……，莫不扮演著約束政府的角色。因此，勝選的執政黨，除非透過修憲一途，不然即須遵守此來自憲法體制之制約。正如同要參賽的運動員，在下場前一定需瞭解「競賽規則」（the rule of play）的內容，並心悅誠服的接受此規則之後，才得下場比賽。否則，自可等到合已意的規則制定後才下場。以運動家之精神絕不允許在一面比賽、一面質疑競賽規則的合理性；或比賽結束後指謫競賽規則而拒絕遵守。就此而言，新政府自陳水扁就職伊始，就完全顯露出其不服我國憲法制度的心態，也是造成六個月來台灣政潮不斷的導火線。這些始作俑者之例，可舉其犖犖大者如下：

(一)、忽視了我國並非實施總統制，而是實施雙首長制的國家：

按世界憲法之所以分為總統制及內閣制的主要判斷，在於：行政權力的歸屬。我國憲法並未仿效美國憲法或世界其他實施總統制的國家一樣，將行政權交由總統執掌，此觀諸憲法第五十三條：「行政院為國家最高行政機關」，至為明顯。歷次憲法增修條文，並未凍結此一條文，這是任何具有憲法基本常識者皆瞭解的原則，為何獨為出身台大法律系高材生及執行律師業務超過二十年的陳水扁總統所不熟悉？自民國八十六年修憲起，總統雖可獨自任命行政院長不須立法院的同意，然而並不妨礙行政院長為國家最高行政首長之地位。因此我國的憲法體制，是為雙首長制，不僅符合當今全世界憲法的理念，也是民國八十六年修憲時的修憲理由，並獲得各政黨，包括民進黨在內的同意。然而，陳水扁擔任總統後，卻不滿意此種制度的設計，其本人不僅多次公開宣稱我國憲政體制權責不清，且認為其應有類似總統制的權力；副總統呂秀蓮更是聲嘶力竭的批評現制，其踐踏憲法的尊嚴之程度已達到「毀憲」的地步。須知，總統在就職時，向全國人民宣誓必「遵守憲法」的誓詞內容，一字一字的明定在憲法第四十八條，可見憲法對總統宣誓效忠的殷切期待。今日，陳水扁總統及呂秀蓮副總統，忘了半年前的誓詞，憲法若有知，當作何感想？

(二)、漠視憲法賦與行政院長之權限：

我國既非實施總統制，而是偏向內閣制，因此，憲法第五十三條明定的最高國家行政機關是行政院，而非總統府。因此，行政院長必須負起憲法所給予的行政決策之全權。行政院必須向立法院負責也見諸於憲法與歷次增修條文。因此，行政院不論在法案、預算案及其他重大行政決策，都必須接受全國最高民意機關—即立法院之拘束，這才是服膺「主權在民」的理念，也是實施責任政治的真諦。尤其是我國在民國八十六年修憲時，特別引進了實施內閣制以及雙首長制才會有的「解散國會」與「內閣不信任案」機制，更是實踐責任政治的一個最有效的制度。所以，當內閣是由少數政黨掌握時，必定會造成國家政務的停擺。此時任何一個盡職、有政治良知的國家元首及負責任的政黨，就必須承認應由國會的多數黨來組成政府。須知，民主國家必定是一個法治國家，國家「依法而治」（The rule of Law），須依靠國會通過的法律來治理，才會使政權獲得正當性，以及使國家的權力（行政權及司法權）的行使獲得合法性。即使總統由普選產生，國家也非任憑總統之意志遂行統治，所以，並未使我國喪失這種法治國家的屬性。然而陳水扁總統及民進黨卻一意孤行，少數統治的主張，始終捍然拒絕與在野黨協商組成聯合內閣的可能性，甚至在攸關全民福祉的核四案、股市振興方案及與大陸三通案……無一有與在野聯盟協商。顯然漠視立法院的存在。因此，陳水扁政府所顯現出來的「行政權力的傲慢」，是我國行憲以來所罕見。此應該歸因於陳水扁總統對於他的獨斷、剛弼個性所致。我們當記得陳水扁當年入主台北市政府後，與台北市議會議員的關係即形同水火，府會鬥爭之激烈，亦為台北市自治史上所罕見。全體市民對此印象當記憶猶新。無怪乎台北市選民會在四年後用選票拒絕了陳水扁。今日陳水扁總統對國會的藐視，豈非當年他在台北市不聽他人意見的「鴨霸人格」的再度顯現？因此，我國今後如果要在憲政的道路上繼續前進時，行政院必須與立法院的權力重心一致，換言之，惟有能獲得立法院支持的行政院長，才能夠推動行政事務。總統必須任命擁有這種資格的人選，這才是國家元首為全民福祉所承擔的憲法與道德責任！陳水扁總統上任甫半年，就任命唐飛及張俊雄兩位「跛腳院長」，導致一事無成、政治停滯，不僅會讓全世界的法政界人士懷疑陳總統的政治判斷力，也會讓全民懷疑這個元首有無想讓國家步上政治常軌，以及不禁會擔心台灣究竟要在各種層出不窮的政治鬥爭中再沈淪多久？

(三)、成為「護憲救國」的忠誠反對黨

中國國民黨與其他在野黨派，在今年三月十八日總統大選共獲得了超過百分之六十的選票，在國會中仍有接近三分之二的絕對多數，可知絕對多數的選民仍然站在我們這一方，本於對選民的忠誠付託，我們責無旁貸的，必須扮演「護憲救國」的「忠誠反對黨」的角色！我們有對少數政府是否誠心遵奉憲法及徹底守法加以監督的神聖職責。這也是全體選民對在野黨派殷切的期待。

經過「全民政府」近半年來的執政，我們目睹台灣已到了全面崩潰的臨界時刻，因此必須再次向陳水扁總統嚴正呼籲：請拿出政治良知，履行對全民的承諾，遵奉憲法的責任政治精神，實實在在的回歸憲政。讓台灣淪為「菲律賓第二」的惡夢永不會成真。