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今年3月6日凌晨一點多，台中市知名夜店疑因猛男「火舞秀」燒到天花板隔音棉，釀成九死十二傷的悲劇。在隨後的調查中，監察院於5月4日通過彈劾台中市都發局前局長黃崇典、經發局前局長朱蕙蘭和現任消防局副局長吳青芳。[1]4月22日晚上，新北市五股區新興堂香鋪因囤積煙火不慎而發生重大爆炸事件，總計有4人死亡、38人受傷，房屋全毀12間，半毀44間，汽車損毀有63輛、機車8輛，另有許多公共設施受到損害，引起媒體及公眾的高度關注。[2]4月27日，阿里山森林鐵路列車又發生重大死傷車禍，造成5死、107人輕重傷慘劇，死者都是大陸遊客。[3]消息一出，也讓有關當局對於台灣旅遊的安全議題更加重視。接連幾起的重大意外事件，也讓吾人開始思考在政府治理的過程中，應要如何進一步強化公共安全。
事實上，「安全」(security)長久以來一直是公共政策的主要目標之一。D. Stone在其名著《政策弔詭：政治決策的藝術》(Policy Paradox: The Art of Political Decision Making)指出，在有關於安全的核心議題之討論，包括政府應嘗試提供何種安全、滿足何種需求、如何分配負擔等，皆應使安全成為集體之責任。[4]所謂的安全，「代表一種穩定的、在一定程度內可以預期的環境，讓個人或團體可以在追求目標時，不受干擾或傷害，也不必擔心任何動亂或意外」。[5]
隨著工業化與科技的發展，當代的人文環境與自然環境的關係日益細緻而脆弱，同時都市化的趨勢造成人口高度集中，過度開發等現象，增加了災難對人類社會的衝擊，使隨「災」而來的「變」─包括變異性（fluidity）與模糊性（ambiguity）等面向，更難以常態性的社會運作模式來控制。[6]進一步而言，危機預防與應變兩個危機發展階段中的四個風險因子，足以說明公共組織內、外環境所面臨的挑戰。危機預防階段的風險因子包含有：不確定性(uncertainty)與風險意識(awareness)，而應變階段的風險因子有脆弱性(vulnerability)與組織復原能力(organizational resilience)。
首先，由於個人可能缺乏足夠的資訊，或是沒有辦法從相關或非相關的資料中去準確判斷，才會有不確定感的發生。[7]要進行不確定性管理是十分棘手的問題，尤其是當管理的概念很多都是在確定的資訊下來落實。因此，為了要降低不確定性，必須先瞭解公共安全管理的目的與範疇，並能區分其嚴重性與急迫性。進一步而言，安全基於需求而來，並且在各領域可能產生衝突，例如喪失環境安全或經濟安全在國家發展上可能具有嚴重性；然而針對如何降低民眾生活上的各種安全影響，則具有相當的急迫性。
其次，就風險而言，若在初期時無法辨認出風險，則後續的風險評估及管理實務將失去既定效用，[8]許多重大的危機或災害個案多因起源於組織或個人無法意識到風險。有鑒於此，國外已開始強化危機預警系統的各項措施，例如美、法等先進國家已開始提出關鍵基礎設施防護計畫(critical infrastructure protection plan, CIPP)，針對國家重要的部門，例如核能電廠、水電設施、金融機構、重要交通建設等提出具體的防護計畫，並進行燈號管理。
第三，所謂的脆弱性為一套社會－經濟相關的因素，其能夠決定人在面對環境的壓力及變動時的處理能力。[9]當公共安全的意外發生時，脆弱性往往成為決定受災程度大小的關鍵因素。社經脆弱性的來源廣泛，包含個體、社區、社會與政府，而當災害發生時，不同行動者間的「協力治理」將成為成功安全應變的不二法則。
最後，面對危機事件時真正的生存關鍵乃是要培養快速復原能力，而組織亦可訓練員工以改善其復原能力來協助組織因應危機。[10]換言之，在個人層次的因素當中，組織成員對於公共安全的承諾具有重要性。另一方面，在組織層次中，支持迅速復原的組織氣候也有助於組織成員克服困難。
前文指出在不同的風險因子下，政府應該思考各種因應策略以提升安全管理的能量；然而，若欲進一步健全公共安全管理體系，則勢必然要從系統的觀點來思考，亦即政府在公共安全管理體系的「投入、轉換、產出以及回饋」等面向應當有哪些作為。
在投入面的部分，具體的作法包括規劃足以減輕災難損害之各種因應措施。危機管理中之紓緩性政策可分為兩種類型：結構性（structural）—例如推動興建水壩防洪計畫、改善鎮暴裝備及技術計畫等；非結構性（unstructural）—如研擬房屋建築法規增強抗震能力，訂定災難保險給付規則，規劃土地（或山坡地）使用規則，及改革獎勵及處罰性稅制誘因（tax incentives and dis-incentives）。[11]
轉換面的部分所重視的是發展因應危機的運作能力。其計畫包括設計危機運作計畫、建立危機資訊溝通網路、建立緊急事件處理中心、設立危機警報系統、緊急事件處理人員訓練計畫及模擬，以及資源管理計畫等。[12]
產出面的部重視的是安全治理的績效衡量問題，此議題近來也受到國內外學界的重視，論者指出災難風險大多注重的是微觀社會的層級，從宏觀層次思考災難風險仍付之闕如；此外，由於不同層次中的決策或資訊需求存在著很大的差異，這意味著合適的評估工具是必要的。[13]吊詭的是關於合理的災害管理績效評估在學界的討論剛起步，如何消弭政府與民眾對災害防救的績效管理認知之落差，也是筆者近年來關注的研究議題。
最後，在回饋的機制上，公共安全治理的績效如何與公民的感受連結，亦是當前相關領域的討論重點。越來越多政府試圖透過績效管理來了解一個計畫對社會所造成的衝擊，而公共管理者也已將焦點放在如何掌控提供給個別公民的服務品質及成本的這件事上。[14]然而公民參與的績效管理也有一些限制，例如民眾往往不想參與會議，即使公民主動地參與或介入，這些公民也不一定就代表了廣大的社區。[15]
風險社會的來臨，讓現代社會增添了各種安全上的挑戰。面對各項風險因子，為因應環境的不確定性，政府應落實分工管理，分層負責。而風險管理的第一課在於「風險起於無知」，唯有當組織有了風險意識方能有效的進行風險管理。為了要強化脆弱性，政府不只應進行物理性的脆弱性分析，包括政府內部管理流程。最後，唯有提高公務員在公共服務動機(public service motivation)、強化對公共安全的承諾，以及凝聚組織成員形成共同體的組織文化與氣氛，方能提高組織復原能力。從政府公共安全治理的系統來看，體系的建立、災害預警系統、災害防救訓練等制度面與運作面需要進一步強化。更重要的是公共安全治理的績效必須被合理的衡量，而績效的產出與影響如何與公民的感受連結，則是未來有賴學界與實務界共同努力的重要議題。
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胡思聰
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