從公共安全談我國績效管理問題 - 國家政策研究基金會

壹、背景

近來台中市發生阿拉夜店大火，造成9死，新北市五股區亦發生升格後最嚴重公安意外，造成4死38傷的憾事與重大財務損失。接踵而來的公共安全事件，引發民眾對政府失責的質疑。

一般而言，所謂公共安全議題包含犯罪、天然災害與人為災害（亦包含消防安全與職業災害）等[1]。犯罪與公共安全也大都列入城市競爭力的評比指標，沒有良好的公共安全，人民生活則無法受到足夠保障。通常影響公共安全的因素，則包含自然因素，衛生因素、生態因素、經濟因素、政治因素、國防因素等，成因雖複雜，但政府執行力不彰與不作為，大多成為人民究責為導致公安意外發生的主要原因。

不過，此種狀況也促使政府相關單位，對其施政績效過程進行重新檢視。中央政府既已頒佈維護公共安全方案與公共管理政策白皮書，各機關與各地方政府亦有施政措施，並列相關實施計畫，惟其結果似與其目標之間似有落差。我國績效管理制度產生哪些問題，實值進一步探討。

貳、分析

一、績效管理的意涵

績效管理意指各機關決定計畫績效目標與指標，並賦予機關彈性以達成目標，且衡量實際績效與報告後，回餽績效資訊，以作為有關決策之用（包含資源分配、預算、獎懲之依據等）。

易言之，可利用績效資訊來協助設定績效目標、進行資源配置與優先順序的排列，以告知管理者維持或改變既定計畫目標。綜合其過程則包含目標設定、策略選擇、績效評估、績效衡量、制度設計與安排、誘因提供等活動。這是一種成果為導向的管理，可強化計畫、產出與成果之間的關聯性。學者郭昱瑩[2]整理國內外文獻，歸納績效管理有以下幾項作法與步驟：1.建立願景2.策略規劃3.目標管理4.績效標竿學習5.設定績效指標6.績效評估與報告7.獎酬制度。

二、我國現行績效管理機制之檢視與問題

（一）行政院推行之績效管理制度

行政院所實施之績效管理目前大致可以分為兩大類，一是提出施政計畫，二是各機關與計畫的績效考核。

1.施政計畫

各機關必須依據總統治國理念及行政院的施政主軸構想，提出前述四種施政計畫。各施政計畫應包括施政重點、關鍵策略目標、關鍵績效指標及共同性指標等內涵，並且納入業務、經費、人力面向。在完成為期四年之中程施政計畫後，每年再據以編定年度施政計畫。施政計畫與管理原則包括「自主」、「彈性」、「鬆綁」及「透明化」(上網登錄與公開)之原則。相關計畫之設計與管理，則須透過行政院「政府計畫管理資訊網」（GPMnet）完成施政計畫之研擬及初審作業，並陳報行政院辦理複審作業。

2.績效考核

政府績效考核可分為組織層面的「機關施政績效評估」及個別計畫層面的「個別施政計畫評核」，皆涵括規劃、執行與管理、評估等過程。

（1）機關施政績效評估

此以各部會整體為考核對象，強調策略管理與結果導向，評估層次為策略層次之組織績效，從「業務」、「內部管理」等面向衡量各機關施政績效之良窳，促使各機關落實績效管理工作。機關指標要依據平衡計分卡精神，在業務、行政流程、人力與財務提列總計16個關鍵績效指標，且指標都要由上級主管機關依據前三年執行情形，是否具有挑戰性進行審查，決定指標是否優劣。

a. 機關自評：基於自主原則，主辦機關要自行設計專業評估指標(關鍵績效指標)，由下而上辦理自評並撰寫評估報告，檢討預期目標數值與實際達成數值之間的落差與改進之道。

b. 研考會辦理綜合分析：研考會邀會同國科會、經建會、工程會與主計畫(亦得邀請學者專家參加)進行會審，可抽樣實地訪查，以確認資訊與績效的正確性，方給予燈號。最後，將評核結果公告，對公眾透明以示負責。

c. 燈號管理：對於各機關每個關鍵績效指標是否達成預期目標值，評估結果以燈號顯示。綠燈表示「績效良好」、黃燈表示「績效合格」，紅燈表示「績效欠佳」，白燈表示「績效不明」。

（2）個別施政計畫評核

此以年度施政計畫為對象，依計畫管理、執行績效等面向之評核指標，分別辦理評核作業。評核作業都是以自辦評核為主，受評計畫自訂指標，並由評核機關檢討是否符合預期目標，然後將自評結果送交上一級主管機關檢討與評核。評核結果可分為優、甲、乙、丙等。

（二）行政院推行之績效管理制度所產生的問題

我國目前行政院所制訂之績效管理制度[3]，雖具有「策略規劃與管理」的精神(即先預估未來遠景、理想與狀態，規劃目標與預期數值，據以設計年度施政計畫)，並納入現代化績效管理原則（如平衡計分卡、證據基礎的分析、關鍵績效指標、目標管理、全員參與等原則、機關績效評估亦採取「燈號管理」，以綠燈、黃燈、紅燈與白燈，方便公眾了解機關的施政成果等）。但實際運作過程中，績效管理制度所產生仍可能產生以下問題[4]：

1.策略規劃階段：衡量指標未涵蓋所有業務項目，且衡量指標與策略目標聯結性不足與目標值設定偏低。

2.績效衡量階段：過程往往取代成果產生，且成果衡量不易或衡量成本過高，以及為了美化數字，執行機關可能在裁量範圍內，朝有利於機關的績效來詮釋指標的含意。

3.在績效評估階段，則可能產生評估者與受評者資訊不對稱的問題，以及因績效良窳因果因素複雜，往往導致評估結果運用在績效薪給、獎懲及績效預算之困難及疑慮。

三、地方政府執行行政院績效管理制度的困難

各地方政府績效管理制度雖未按行政院所推動之績效管理制度執行。不過，如若地方政府採行政院所制訂之績效管理制度，仍有以下面向值得關注。

1.地方自治：基於地方自治原則，各地方政府許多預算仍須靠中央政府補助，因此關於政院所制定之績效管理制度中要求制訂中程施政計畫與預算進行有效結合，仍有些許困難尚待克服。

2.選票考量：各地方政府首長大都以選票為施政考量，對於制訂長遠計畫，許多地方首長不一定有興趣。中央政府亦未有如美國績效成果法之制訂，如地方政府首長如未有意願施行，績效管理制度亦難以有效推動。

四、公共安全之績效管理

從績效管理制度來檢視目前我國公共安全議題，我國維護公共安全方案，雖已列入相關單位的施政計畫[5]，亦要求本方案所規定各項目，應由各主（協）辦機關研訂具體實施計畫，積極加強推行，貫徹實施，並自行研擬評估指標，定期檢查。

除了執行力問題外，公安意外之發生，亦可探討關於指標制訂之內容與結果間，是否具有真正的連結，避免產生績效悖理的效果。因此，對於執行公共安全方案的相績效指標的內容，各機關似也應重新檢視。從設立大的願景目標[6]，直至相關機關之施政計畫，與進行績效評估之間能否有效連結，乃為防止與減少公安意外發生的重要考量。

行政院早已頒佈維護公共安全方案各計畫與公共安全管理政策白皮書，協調整體執行作為，並請各縣市配合召開維護公共安全方案督導會報，多縣市亦增進執行績效，加強維護民眾公共安全。

但就現況而言，五都選後，相關縣市對於追蹤考核制度以及行政流程管控雖日趨重視，但仍有許多縣市之績效評估制度仍偏重預算的執行率、完成的案件與工程數等考量，似較無法就計畫與預算間進行有效結合，而落實績效管理之精神。

此外，在各項公共安全管理方面，乃由各機關自行設立評估指標。其可能產生的問題，在於各機關似易基於自利原則，制訂自行有利、且易於評量的指標，使績效指標與績效目標間未能有效連結。

再者，有些機關在設定指標方面，除了事後評估外，對於事前的預防指標的設定，與以民眾為導向的服務態度、強化民眾參與、與有效取得民眾滿意度等，亦應有加強空間。

參、建議

TAPE乃代表透明度（Transparency）,公開參與（public participation），課責（accountability），與效能（effectiveness）。行政院亦採此四大原則作為各機關推動施政績效管理之核心價值與指導方針。惟是否能具體落實，除了政府是否有執行之決心外，仍有賴政府與民間共同合作。

（一）機關首長意志力的貫徹與強化各級主管之認同

在台中阿拉夜店發生大火後，行政院吳敦義院長便指示，請各縣市另成立公共安全會報，或將治安會報和公共安全會報一起舉行，以簡化會議次數，由首長親自主持，一定要重視公共安全。因此，各縣市已陸續召開相關會報並強化監督。

簡言之，管理階層正是引導機關重視績效管理文化之重要關鍵，機關首長與主管參與的程度，為績效管理重要的成敗因素，亦關乎評估結果能否有效回饋至未來決策及人員獎懲。因此機關首長與高階主管應充分掌握績效管理過程，不僅是督導，而應親自參與該機關目標的設定，與全程參與管理活動。

公共安全亦需要中央與地方政府攜手合作。雖然目前因地方自治緣故，各地方政府尚未全面實施行政院所制訂之績效管理制度，然隨著民眾對政府效能日漸要求，未來地方政府也應配合中央政府績效管理制度之設計與精神，進行改善與實施。

（二）強化訓練，協助承辦人員制訂有效指標，並深化基層人員績效評估觀念

由於目前各地方政府之基層人力在有關進行績效管理制度之規劃上，如設定績效目標、讓策略與計畫與目標間如何有效連結之專業能力，仍有強化空間。為使績效管理制度能有效運轉，中央與相關部會應協助其承辦人員或地方政府有關人員進行教育訓練，同時灌輸基層人員有效績效評估觀念。

（三）強化公共參與

政府理所當然是『公共安全產品』的主要提供者，但是政府仍需與民間力量合作方能完成這一任務。政府能力範圍所及，即可充分整合社會中之相關資源來領導建構一個社會性的公共安全制度體系，並吸收社會各界參加，發揮個人、社區、社團組織、經濟組織等作用。除可減輕政府壓力外，亦可提高了政府管理公共安全事務與應付公共危機之能力。

首先，在目標設定與指標設定方面，應強制機關在規劃面就公開流程，各機關必須進行諮商與公共參與，並納入非行政部門成員，徵詢各公民組織、社會團體等意見，從中建構願景、使命，進而找到真正關鍵指標，並設定指標。

其次，相關公共安全指標制訂，不應只有建構事後指標（如發生案件數、違規數度等），同時亦應以強化事前預防指標，所謂績效管理精神亦是強化事前預防的精神。例如若各機關在設定達成公共安全的績效指標中，是否有考量宣導次數與強度、與業者互動多寡來強化對業者的管理，或是開研習會的方式，來強化民眾公共安全意識等預防性作為等等，而相關指標可否預防公共安全事件的發生，皆可透過公共參與加以討論與檢視。

因此，透過公共參與的互動方式來設定目標、計畫與指標則有助於減少政府與民眾間的期望落差，避免由政府單方面制訂之可能缺失與不足。

（四）將績效與課責變成動態概念，並強化資訊公開

我國績效管理制度，常招致垢病之處，乃為機關進行施政績效評估時，常忽略服務對象(民眾)的需求，而將機關本身做為自己的顧客。所以，在績效管理相關流程上，自然會造成其所設定之計畫與指標不具挑戰性。為改善此種困境，我國政府可仿歐巴馬政府在績效管理改革作法上，設置管理儀表板『management dasboards』，作為其管理與監督各部會和計畫績效之有效工具。其特色在於利用視覺化的工具[7]，以簡單易懂的方式，提供即時的績效資訊，使國會、政府、一般民眾可清處瞭解政府重要施政面向之具體成效。透過即時、互動式的資訊提供，讓任何關心該施政領域成效的政治人物或一般民眾，皆可掌握績效資訊，甚至可自行操作產生出所需的績效分析報告。透過充分運用Web2.0的概念，使績效與課責變成一動態概念來給予官員壓力。

在馬總統帶領下，我國各部會陸續導入Web2.0。有關公共安全議題，亦可透過Web2.0的方式，鼓勵民眾檢舉與參與指標設定，或是由民眾直接來產生績效報告，而非由政府機關自行產生，減少因機關自評而與民眾需求有所落差之現象。

（本文僅供參考，不代表本會立場）

[1] 行政院主計處編印，＜社會指標系統理論＞民國95年7月，頁83-84。

[2] 郭昱瑩，＜政府績效管理與執行力建構＞，研考雙月刊第33卷第2期，民國98年4月，頁32。

[3] 劉宜君、朱鎮明等，＜政策執行力指標之建構＞，行政院研考會委託研究編印，民國99年2月，頁93。

[4] 李武育、易文生，＜政府機關施政績效評估之現況與展望＞，研考雙月刊31卷第2期，民國96年4月，頁7-10。

[5]行政院已於九十二年五月十二日函文給行政院災害防救委員會，將原由行政院研考會主導之維護公共安全方案業務改由災害防救委員會接辦，並詳加檢討現行災害防救業務與維公方案有無疊床架屋。會中決議各維公方案之主管機關，應將維公方案之子方案納入災害防救計畫，未適合併入災害防救計畫者，應檢討列入年度施政計畫，這是國內有關公共安全政策的一項重大改變。

[6] 目標：

一、健全公共安全法令及制度，以保障民眾之福祉。

二、確實執行公共安全工作，以提高生活環境品質。

三、加強檢查公共安全有關設施，以防止意外事故發生。

四、加強公共安全教育宣導，以強化全民公共安全共識

[7]胡龍騰、張國偉，＜美國績效管理改革作法＞，研考雙月刊第34卷第3期，民國99年6月，頁32。