如何避免五都以外縣市被邊緣化之策略

一、前言：地方治理的改革趨勢

十一月二十七日五都大選之後，國民黨拿下台北市、新北市以及台中市三席，而民進黨則在南二都中的台南市與高雄市獲勝。本次的選舉，除了藍綠版圖的再次確定之外，在我國地方治理的歷史新頁上也具有特別的意義。胡志強市長在當選之後面對陳文茜的訪問時直陳，五都選舉之後五位市長未來皆有資格參與行政院院會，中央已不能再像過去一樣乾綱獨斷。另一方面，誠如十二月六日聯合報的社論中所提及的，改制成「五都」後，陡然升高了政治效應，也可能傷害區域發展的經濟作用。除了非直轄市的「十七縣市」將加重「相對被剝奪感」之外，在中央政府財政吃緊的情況下，五都搶食資源大餅的力道陡升，勢將使國家資源的分配更形扭曲。在這種情況下，五都之外的其他縣市未來要如何避免被邊緣化則顯得非常重要。

回顧1980 年代中期以來地方政府管理議題的變革趨勢，反映的是財政壓力、民間社會與組織網絡興起，以及跨域公共議題的解決等地方政治系絡之變化（朱鎮明，2004: 32）。Dollery 與Robotti (2008)整理了學者們近年來關於地方政府改革的幾個基本架構，包括如回應性治理(responsive governance)、負責任的治理(responsible governance)、課責性治理(accountable governance)，以及公民為中心的治理(citizen-centred governance)；其中以公民為中心的治理則是綜合了上述幾個治理途徑的特徵，例如從權利途徑(rights approach)的公民授能(citizen empowerment)、強調結果的由下而上之課責，以及績效評估。換言之，課責與回應是當前政府不可迴避之問題，而績效的提升則是強化地方治理正當性的最佳途徑。

從實際的個案來看，Dollery 與Robotti (2008)也認為加拿大近年來在地方政府改革的五種類型中，也相當適合其他國家的地方政府改革參考之用。這些改革包括：轄區改革(jurisdictional reforms)、功能改革(functional reforms)、財務改革(financial reforms)、內部治理與管理改革(internal governance and management reforms)，以及結構改革(structural reforms)。Kemp (2010)檢視美國關於地方政府的改革，有一個有趣的途徑係由市中心(downtown)扮演經濟發展的火車頭。在這樣的系絡下，整個社區共同體若想要使市中心重生，則必須改變轄區的法律，使得商業區和住宅區可以同時互相利用。同樣的，藝術、娛樂和文化也會重回市中心，社區共同體亦可透過圖書館和博物館的使用來促進它們經濟的發展。關於美國市中心改革具體的發展趨勢如(Kemp, 2010)：

1.重整和增強所有關於自然的面向(all aspects of nature)；

2.建造多用途的高樓大廈；

3.促進公共運輸的建設，通常是輕軌系統；

4.重整公共基礎建設來滿足有車的民眾；

5.結合環境美化工程來重整所有面向的公共基礎建設；

6.將平面停車格重新規劃為公園、花園和公用空間；

7.吸引文化、藝術和娛樂設施；

8.吸引教育機構和非營利組織；

9.將小型、有特色的生意轉移進鬧區；

10.鼓勵少數民族進入鬧區，並為其安排店面，如：市場、小吃店、烘焙坊和餐廳；

11.重整新鬧區核心的公共區域。

綜合言之，為因應各種壓力，各國政府對於地方治理的議題日漸重視。而不論是制度上的改革或是都市重新規劃，在在的都考驗著主政者之智慧。

二、避免五都之外縣市被邊緣化之策略

不論是理論上或實務上的趨勢，皆呈現出了在全球競爭的壓力以及地方民意需要高漲的情況下，地方政府若要避免被邊緣化，第一個核心策略是藉由提高「競爭力」(competitiveness)，方能在各種治理網絡中取得優勢的位置。策略大師Michael Porter（李明軒、邱如美譯，1996）曾指出，所謂「競爭」乃是將市場資源的分配與使用予以更有效率化，並使產業得以不斷地進步，免於遭受淘汰。為了要提升城市競爭力，北京國際城市發展研究院於2002年提出了「城市價值鏈論」，確定了城市價值的基本內涵，其把檢驗城市價值定位在生活質量、品牌價值、綜合競爭力三個維度上，從一切「為人的發展」理念出發，揭示出「生活質量是檢驗城市價值的唯一標準」的全新導向(新華網，瀏覽於2010/12/05)。在《創造競爭力城市》(Making Competitive Cities)一書中，Musterd與Murie (2010)則透過四個角度來分析一個城市是否具有競爭力，其包含了城市位置(location)、經濟群聚(economic clusters)、員工、企業家及經理人的個人網絡(personal networks of employees, entrepreneurs and managers)、以及所謂的「軟」情境(soft conditions)，例如生活品質、環境品質與郊區氣候、運作良好的房市，以及開放性或多元性等。

進一步來談，「創新」(innovation)的概念近來也成為地方政府提升競爭力的重要途徑之一。1990年代起，公部門的創新成為了政府和公共服務組織為達成整體效率、效能及回應性所在改革上的重要一歩(Moore and Hartley, 2008)。如同彭俊亨等人(2010)所指出的，隨著社會經濟發展與日新月異的科技進步，各種公共政策與不同的治理模式早已在不同政府間彼此相互學習。然而，若將政策擴散視為一種「趨同」(convergence)的過程，則各個組織如何在此過程中具有「創新」(innovation)的能量以致在公共政策的規劃與執行上具有競爭力。

Rogers (2002)強調所謂的「創新」係指「被個人或團體所接受而採取的新概念、實務運作或實體等」。若依其本質加以界定：「任何不同既往的思考方式、管理策略或產製過程，只要能賦予現有資源新的利用動力，以創造利益的行為，都可稱為創新。」然而，從策略管理的觀點來看，公部門的創新仍舊需奠基於公共組織的核心價值上，誠如Lynn (1997)所指出的：「創新不能僅是為了改變而改變，或為了有新的作為而換上另一個名字，否則什麼都可以是創新了。創新適當的定義是組織核心任務的獨創性、具破壞性以及基礎性之轉變」。

學者們所指出的創新來源包含眾多，誠如Shao, Chen 與 Cheng等人(2008)指出創新的來源通常伴隨著競爭效應、學習效果、溢出與擴散效果(spillover and diffusion)、彈性(flexibility)與專業化(specialization)等特徵。另一方面，Tang (1998)則認為「外部環境」(external environments)與「內部環境」(internal environments)亦是影響創新的重要因素。其中外部環境諸如政治、經濟、社會、科技與自然環境等外部因素，內部環境則包含組織結構、資源、組織氣候與文化等因素。Chandrashekaran, Mehta, Chandrashekaran與Grewal (1999)等綜合指出創新透過以下三種力量的影響而達到均衡：一為「市場動機」(market motives)，二為「差異化能力」(distinctive capabilities)，三為「內部慣性」(domestic inertia)。

值得注意的是由於當前各縣市政府已經無法藉由單獨的行動來提升競爭力，如何進行「協力治理」(collaborative governance)的問題也越來越受到重視了。傳統上地方政府單純的僅處理單一行政區域內的問題，然而不管是社區發展、教育文化、河川整治、公共安全等各項議題，當前多已演變成複雜、相依互賴，以及跨部門、跨區域要共同治理的問題了。因此地方政府也必須結合各方的力量，以提升公共服務的品質與能力（李長晏、詹立煒，2004：5）。具體而言，所謂的協力治理係一種自主性參與者透過正式與非正式協商的過程，在各種議題中共同創造出規則並加以執行；換言之，此過程結合了規範與分享共同利益(Taillieu, 2001: 271)。在五都大選之後，其他縣市政府要如何透過區域結盟、跨部門合作，以及不斷的溝通協調以達成提升區域競爭力之共識，皆是協力治理所帶來的重要啟示。

三、結語

參酌其他國家地方政府改革的實務發展以及理論的指引下，在新的地方治理制度來臨之際，五都以外的其他縣市政府在整體國家資源的分配以及區域發展中為了避免被邊緣化，提升核心競爭力乃是主要的策略。除了在提供誘因吸引投資、重新規劃各縣市政府市中心與郊區的土地利用、甚至是交通建設與都市重建等「硬指標」的議題上要審慎規劃、思考、及合理分配資源外，最重要的如地方發展核心策略等議題，以及各項軟性競爭力（例如生態與地方發展的融合、溝通協力的能力展現、以及公民為中心的服務等面向）上如何提升與不斷創新，相信接下來都是中央與地方政府主政者，甚至是各層級的文官所應深思的問題。

參考文獻

Chandrashekaran, M., M. Mehta, R. Chandrashekara, and R. Grewal, 1999. “Market Motives, Distinctive Capabilities, and Domestic Inertia: a Hybrid Model of Innovation Generation.＂ Journal of Marketing Research, 36(1): 95-112.

Dollery, Brian and Robotti, Lorenzo (eds.), 2008. The Theory and Pratice of Local Government Reform. MA: Edward Elgar Publishing, Inc.

Kemp, Roger, 2010. “Revitalizing America’s Downtowns during This Century.” Public Manager, 92 (11). Website of International City/County Management Association (ICMA), http://webapps.icma.org/pm/9211/.

Lynn, L., 1997. ‘Innovation and the Public Interest: Insights from the Private Sector’ in Altchuler and R. Behn (eds.) Innovation in American Government, Washington, DC: Brookings Institution.

Moore, M. H. and Jean Hartley, 2008. “Innovations in Governance,”Public Management Review, 10(1): 3-20.

Musterd, Sako and Murie, Alan, 2010. Making Competitive Cities. UK: Wiley-Blackwell.

Porter, Michael著，李明軒、邱如美譯, 1996。國家競爭優勢。台北：天下文化。

Rogers, E. M., 2002, “Diffusion of preventive innovations.” Addictive Behaviors, 27(6): 989-993.

Shao, Y., Chen, S., & B. Cheng, 2008. “Analyses of the Dynamic Factors of Cluster Innovation- a Case Study of Chengdu Furniture Industrial Cluster.＂ International Management Review, 4(1): 51-60.

Taillieu, Tharsi, 2001. Collaborative Strategies and Multi-organizational Partnership. Leuven, Belgium: The Authors & Garant Publishers.

Tang, H. K., 1998. “An Integrative Model of Innovation in Organizations.＂Technovation, 18(5): 297-309.

朱鎮明，2004。「地方治理與地方政府現代化：21 世紀英國地方層次的變革」。行政暨政策學報，第三十八期，頁31-60。

李長晏、詹立煒，2004。「跨域治理的理論與策略途徑之初探」。中國地方自治，第57卷，第三期。頁4-31。

彭俊亨、吳政峰、王俊元，2010。「政策擴散下的創新治理：台灣工藝研究發展中心之經驗與啟發」。國家與社會學報，第八期，頁99-156。

新華網，2010/10/29/。「《2006—2010中國城市價值報告》全面總結中國“十一五”城市發展」。瀏覽於2010/12/05，網址：http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/video/2010-10/29/c_12715093.htm。

（本文僅供參考，不代表本會立場）